Biens publics et privés, et rôles de l’État et du secteur privé

Il y a un peu plus d’un an, Déréglé temporel me suggérait de développer la notion de «biens communs», qu’on appelle aussi «biens publics» et «biens collectifs». Je n’ai jamais oublié cette suggestion (qui était d’ailleurs déjà dans ma «liste»), ce billet en est la preuve!

Types de biens

La littérature est vraiment abondante sur le sujet. On distingue essentiellement trois types de biens :

• res propria : ce sont les biens privés, dont nous avons une propriété exclusive et absolue, donc qu’on peut utiliser, dont on peut jouir et disposer comme on l’entend, et qu’on peut transmettre (vendre, donner, hériter, etc.);
• res communis : ce sont les biens publics, dont la propriété est commune et l’usage conjoint, sans exclusivité;
• res nullius : ce sont les biens libres qui n’appartiennent à personne et dont l’usage n’est pas exclusif; les animaux sauvages et les terrains vagues (s’il en reste!) sont des exemples de biens libres.

Si la notion de biens privés est simple et se perçoit aisément, car il s’agit de biens matériels qui sont consommés et ne peuvent être partagés : vêtements, nourriture, automobile personnelle, etc., il en est autrement des biens publics. On doit donc subdiviser les biens publics selon l’application des principes mentionnés plus haut, soit la propriété commune, l’usage conjoint (ou la «non rivalité») et la non exclusivité (plusieurs personnes peuvent l’utiliser en même temps).

Ainsi, les biens publics purs sont les seuls qui satisfont aux trois critères de base. On pense par exemple à l’air. En effet, ce bien appartient à tous (ou à personne, ce qui est la même chose!), n’est pas exclusif car son utilisation par une personne n’empêche pas d’autres personnes de l’utiliser et il est disponible pour tous (non rivalité). Il en est de même de l’éclairage urbain, de la nature, etc.

Les biens publics impurs sont aussi non exclusifs (leur utilisation par une personne n’empêche pas d’autres personnes de les utiliser), mais sont disponibles en quantité limitée (il y a donc rivalité) : tous ne peuvent pas les utiliser en même temps. On pense ici entre autres aux infrastructures routières, aux services de santé et d’éducation, à l’eau potable (qui a été longtemps considéré comme un bien public pur), à une plage non privée, etc.

Les biens de club peuvent au contraire être utilisés par tous en même temps (non rivalité), mais le sont de façon exclusive en raison d’un tarif ou d’un péage. On pense ici à la télévision par câble ou payante, au téléphone, à Internet, etc. On y inclut aussi des biens qui ont une limite d’utilisation, mais en général élevée, le principe étant surtout basé sur l’exclusivité : transport en commun, pistes de ski, cinéma, spectacles, clubs de tennis, etc.

Rôles de l’État et du secteur privé

Sans être déterminante, cette information nous donne des éléments de réflexion sur les biens et services qui «devraient» relever davantage de l’État ou du secteur privé, sans oublier ceux qui pourraient être produits par le secteur coopératif et communautaire (appelé souvent l’économie sociale). Cette question est importante, car elle est à la base d’un des débats les plus fondamentaux entre les tenants de la droite et de la gauche.

Peu de gens contesteront le rôle fondamental de l’État en matière de biens libres et de biens publics purs, et même pour certains biens publics impurs, par exemple sur la sécurité intérieure et extérieure, la justice et la souveraineté économique et financière. L’embauche de mercenaires et l’intervention de firmes privées dans le domaine (pensons au rôle joué par la société Halliburton lors de la guerre en Irak) vont à l’encontre de ce rôle exclusif, mais cela se fait presque toujours sous la supervision de l’État (pas toujours de façon assez serrée…). À ces fonctions régaliennes, s’ajoute aussi le rôle peu contesté de l’État en matière d’infrastructures routières et publiques, quoiqu’il y a bien eu des expériences, en général malheureuses dans ce domaine, par exemple dans la distribution de l’eau, tant dans des pays industrialisés que pauvres :

Les différentes opérations de privatisation dans le monde ont débouché sur de considérables augmentations des tarifs, sur de nombreux licenciements, sur un abaissement des garanties environnementales, ont provoqué l’arrêt de certaines initiatives de protection de l’environnement et remis en cause le service aux communautés pauvres ou éloignées.

Chose certaine, si le secteur privé peut être impliqué dans ces domaines, l’encadrement de l’État doit y être très présent. Aussi bien l’exclure… la livraison de services de première nécessité étant trop vitale pour la laisser à un secteur qui privilégie les profits à la qualité des services.

De même, la présence de l’État est au Québec beaucoup plus forte dans la production de biens publics, même si le secteur privé y joue aussi un rôle. Ainsi, l’État est responsable des services de santé dans les hôpitaux et les CLSC, mais partage avec le secteur privé la livraison de services dans les soins de longue durée et laisse au secteur privé les services de médecine donnés en clinique, et ne rembourse qu’une partie minime des services données en dentisterie, en optométrie et en physiothérapie et est totalement absent des services en acupuncture, en chiropractie et dans d’autres domaines pourtant liés à la santé. Il en est de même en éducation, où le privé est très présent. Dans les transports en commun, le secteur public est seul dans le transport par autobus urbain, mais laisse au privé le transport par taxi et le transport interurbain par autobus et par train.

À l’inverse, l’État n’est pas complètement absent de la production de biens privés. Il occupe par exemple un quasi-monopole dans la vente de vin et de spiritueux, mais pas dans la vente de bière. Il a nationalisé la production et la distribution d’électricité, mais laisse l’éolien et le gaz au privé. Le mouvement coopératif a pris une place prépondérante dans les services bancaires (Desjardins) et la production alimentaire (Agropur, Coopérative fédérée, etc.), mais est resté un joueur mineur malgré de nombreuses tentatives dans le commerce de détail en alimentation. Le mouvement communautaire a pris beaucoup de place dans les services de garde, le maintien à domicile et le domaine de l’employabilité, mais pas dans d’autres services sociaux.

On le voit, les décisions en la matière dépendent d’une série de facteurs et de décisions qui ne correspondent pas nécessairement à des critères précis. Les services publics offerts au Québec sont dans le fond le résultat historique de décisions basées sur des critères souvent opposés mis de l’avant par les gouvernements qui les ont adoptés. Il n’y a donc pas de chasse gardée comme telle.

Si on ne peut pas associer de façon systémique la production de biens et services à des secteurs en particulier, on constate toute de même une plus forte présence de l’État dans les biens publics et une présence beaucoup plus forte du secteur privé dans les biens privés. Le secteur communautaire et coopératif est, lui, présent dans la production des deux types de biens. Quant aux biens de club, on ne note pas de présence vraiment dominante d’un secteur, les trois y étant présents.

Un système cohérent

Malgré la grande variété des rôles qu’on peut attribuer à chaque secteur, il est tout à fait possible de bâtir un système cohérent basé sur des critères précis et rationnels. Comme le disent Yvan Allaire et Mihaela Firsirotu, dans le document Plaidoyer pour un nouveau capitalisme, le résultat peut toutefois varier d’une société à l’autre :

Les sociétés d’État constituent le baromètre de la maturité politique d’un pays. Les sociétés immatures feront un mauvais usage de ce type d’entreprise; le gouvernement comme seul actionnaire y verra un endroit pour caser certains de ses partisans, une plateforme de patronage politique, un moyen de tromper la surveillance démocratique de ses agissements; ou, encore, à la moindre défaillance, les sociétés d’État deviendront l’occasion irrésistible pour les partis d’opposition de tenter d’embarrasser le gouvernement. Les sociétés politiquement immatures ne font pas bon usage des sociétés d’État.

Pour les sociétés matures comme le Québec, ils préconisent l’établissement de sociétés d’État dans les situations et domaines suivants :

• les monopoles naturels (lignes de transmission électrique, barrages hydro-électriques, etc.) ;
• la production de biens et services créant des effets de débordement négatifs (distribution de boissons alcoolisées, les loteries, les jeux et les casinos, etc.) ;
• les biens ou services que le marché ne produit pas ou pas suffisamment pour répondre aux besoins (le capital de risque, par exemple) ;
• les services publiques essentiels (les services postaux, les transports en commun, la Santé, l’Éducation, la distribution de l’eau) desquels une partie de la population serait exclue, partiellement ou totalement, si leur distribution était laissée à des entreprises privées motivées principalement par la recherche du profit.»

Les auteurs ajoutent qu’ils préfèrent, et de loin, que des sociétés d’État s’occupent de ces domaines, que de les laisser à l’entreprise privée, aussi réglementée soit-elle :

Étant donné notre vision plutôt négative des sociétés dont l’actionnariat est diffus et dont la gestion doit obéir aux impératifs des marchés financiers, nous ne voyons pas comment ces entreprises détenues par des intérêts privés peuvent faire mieux que les États pour protéger le bien-être collectif.

Les auteurs mentionnent aussi l’importance que peut prendre le secteur coopératif, surtout dans la production de bien privés. Ils soulignent que «Les coopératives pesaient [en 2006] pour 20 % du PIB finlandais alors que dans cinq autres pays développés et stables le poids de celles-ci atteignait plus de 10 %.» Ce taux n’était que de 2 % au Canada et de 6 % au Québec. On voit donc que le rôle des différents secteurs peut varier grandement d’un pays à l’autre.

Et alors…

Je trouve l’approche de Yvan Allaire et Mihaela Firsirotu des plus intéressantes. Par contre, j’appliquerais leurs principes pour ajouter quelques domaines en propriété mixte, par exemple dans le secteur des ressources naturelles (surtout minier) sous le double motif de la protection de notre capital naturel et de «la production de biens et services créant des effets de débordement négatifs», les effets négatifs étant bien sûr les externalités polluantes. En plus, compte tenu du désastre accompli par le secteur financier, j’étudierais sérieusement la possibilité que l’État n’intervienne pas seulement par la réglementation, mais aussi par la gestion d’une banque.

Comme on l’a vu, la question du rôle des différents secteurs (privé, public et coopératif et communautaire) est un sujet où on ne peut pas trancher de façon simple et définitive. Par exemple, j’aurais aimé que Yvan Allaire et Mihaela Firsirotu parlent du rôle qu’ils voient aux entreprises d’économie sociale sans but lucratif. Mais, bon, je suis quand même content d’avoir pu trouver une liste cohérente comme la leur pour les sociétés d’État et accepterait d’emblée son application demain matin!