Les légendes urbaines de la péréquation

Plus on répète des mensonges, plus ceux-ci prennent des airs de vérités. Et on en vient à ne même plus les remettre en doute. Voilà qui est le propre des légendes urbaines. Rien n’y fait, l’imaginaire collectif est maintenant convaincu que c’est en grande partie grâce au pétrole albertain que les provinces moins riches du Canada bénéficient de la péréquation. Rien ne sert de prouver le contraire, et même de le répéter, c’est comme s’attaquer à un zombie qui renaît constamment…

Que des gens plus ou moins bien informés colportent ces légendes, on s’y attend. Mais qu’un chroniqueur économique le fasse, ça devrait nous étonner davantage, sauf quand il écrit dans La Presse. Dans sa chronique de samedi, Francis Vailles a apporté sa contribution au maintien de la légende de la péréquation…

«Par contre, la chute des revenus pétroliers affectera tôt ou tard nos revenus, par l’entremise de la péréquation.

La péréquation est en quelque sorte un programme de redistribution de la richesse entre les provinces. Si l’Alberta tire moins de revenus pétroliers et s’appauvrit, les provinces bénéficiaires de la péréquation recevront moins d’argent. Impossible de mesurer encore précisément l’impact.»

«Impossible de mesurer encore précisément l’impact». Bien sûr, c’est bien pratique de faire une affirmation qu’on n’explique pas, qu’on ne peut pas prouver et encore moins mesurer… Ben voyons, c’est «ivident», comme dirait l’autre!

Montant consacré à la péréquation

Ce billet vise justement à évaluer l’impact qu’aurait la chute des revenus pétroliers de l’Alberta sur la péréquation et sur l’économie du Québec. Pour faire cette évaluation, il faut dans un premier temps comprendre comment est établi le montant de la péréquation. Cette information est fournie sur le site du ministère des Finances du Canada :

«La péréquation est (…) rajustée de façon à ce que les paiements pour l’ensemble du programme continuent d’augmenter en fonction de l’économie. Cette augmentation est fondée sur la moyenne mobile de croissance du produit intérieur brut (PIB) sur trois ans.»

Le montant de la péréquation augmente donc en fonction de la moyenne de la croissance du PIB. On peut d’ailleurs voir sur le graphique qui suit (source) que la péréquation a augmenté à chaque année entre 2005-2006 et 2013-2014, même après la récession de 2008-2009, car la baisse du PIB de 2009 a été répartie sur trois ans.

Impact de la baisse du prix du pétrole

Pour évaluer l’impact de la baisse du prix du pétrole sur le PIB, il faut estimer la baisse du PIB qu’entraînerait la chute des prix du pétrole. Justement, Gérald Fillion en parle dans un récent billet :

«Selon Charles Saint-Arnaud, de la firme Nomura à New York, une différence de 50 dollars entre le prix de vente du baril albertain et celui qui est négocié en fonction du Brent entraîne une perte de revenus pour l’économie canadienne de 2,5 milliards de dollars par mois.»

Le même billet nous apprend que l’Alberta vend actuellement son baril de pétrole «de 40 à 50 dollars plus bas que le prix international fixé sur le Brent». Le Canada perd donc entre 2 et 2,5 milliards $ par mois, soit, si la situation perdure, entre 24 et 30 milliards $ par année. Comme le PIB canadien avoisinera les 2 000 milliards $ cette année (il était estimé à 1762 milliards $ en 2011, selon le tableau cansim 384-0038 de Statistique Canada), ces 24 à 30 milliards $ entraîneraient une baisse de 1,2 % à 1,5 %, baisse qu’on doit diviser par trois ans pour appliquer la méthode de calcul de la péréquation, ce qui résulterait en une baisse d’au plus 0,5 % de la péréquation. Comme la péréquation atteindra 16,1 milliards $ en 2013-2014, une baisse de 0,5 % du PIB moyen entraînerait une baisse de 80 millions $ de la péréquation. Et comme le Québec en recevra 48,6 % en 2013-2014, sa perte serait de 39 millions $. Plus que des pinottes, mais c’est loin d’être le désastre annoncé!

Mais, ce calcul est-il juste?

Baisse du prix du pétrole = baisse de la valeur du dollar

Dans un graphique que l’ai présenté récemment dans un précédent billet et que je reproduis ci-après, on peut voir que la valeur du dollar canadien évolue presque parfaitement en fonction du prix du baril de pétrole. Quand le prix du baril du pétrole diminue, la valeur du dollar canadien diminue aussi. De fait, alors que la valeur du dollar canadien était plus élevée que celle du dollar américain pour la majeure partie de 2012 et même en janvier 2013 (selon les données de la Banque du Canada), il valait au moment ou j’écris ces lignes autour de 0,97 $. Or, quand la valeur du dollar canadien baisse, cela avantage les provinces où on trouve la plus grande proportion d’industries manufacturières et de services d’exportation, soit le Québec et l’Ontario. Il est donc loin d’être sûr que la baisse du prix du pétrole ferait baisser le PIB canadien… et encore moins qu’elle serait nuisible à l’économie du Québec.

D’ailleurs, ce graphique nous montre aussi que le prix du baril de pétrole a atteint 120 $ vers 2005 et a baissé à guère plus de 40 $ vers 2007, soit à un niveau bien plus bas qu’actuellement (entre 60 $ et 70 $, selon le même billet de Gérald Fillion). A-t-on constaté une forte poussée de croissance du PIB canadien en 2005 et une forte baisse en 2007? Non!

Le tableau ci-haut nous montre que si la croissance fut très forte en Alberta en 2005 (15,8 %), lors du sommet du prix du baril de pétrole, elle fut plus faible que l’année précédente au Québec (3,5 % par rapport à 4,8 %) et en Ontario (4,1 % par rapport à 4,7 %) et égale à l’année précédente au Canada (6,4 %). Bref, la hausse du prix du pétrole n’a ni amélioré, ni nuit au PIB canadien. En 2007, lors de la chute du prix du baril du pétrole, la croissance a baissé en Alberta (de même que l’année précédente), mais a augmenté au Québec (4,8 % par rapport à 3,8 %) et est restée assez stable en Ontario et au Canada. On ne voit donc ni désastre ni explosion de la croissance quand le prix du baril de pétrole augmente ou diminue, même fortement. Le montant accordé à la péréquation étant basé sur la croissance du PIB, il ne serait donc pas non plus influencé par la baisse ou la hausse du prix du pétrole, contrairement à ce que prétendent Francis Vailles et les légendes urbaines sur la péréquation!

Il est bien sûr que le prix du baril de pétrole est loin d’être le seul facteur, ni même un des principaux, qui influence l’évolution de la croissance. Je suis même un peu surpris de ce résultat, car, en général, les hausses du prix du pétrole sont associées à des périodes de forte demande, donc de forte croissance, et les baisses de ce prix à une baisse de la demande, donc à une faible croissance. Ce n’est pourtant pas ce qui s’est passé au Canada. Pourquoi cela le ferait-il à l’avenir? On voit bien que la perte de 24 à 30 milliards $ en recettes de pétrole de l’Alberta serait fort probablement plus que compensée par des hausses de production dans les autres secteurs… et surtout dans les autres provinces!

Conséquences d’une baisse prolongée du prix du pétrole

Nous venons de voir que, si on se fie aux expériences passées, les variations temporaires du prix du pétrole ont peu d’impact sur le PIB et donc sur le montant global accordé à la péréquation. Mais que se passerait-il si le prix du baril de pétrole baissait pour une longue période? Notons que cette hypothèse est loin d’être folichonne, car la baisse actuelle du prix du baril de pétrole albertain n’est pas due à une récession, mais à la hausse de la production de pétrole aux États-Unis, hausse qui serait loin d’être terminée, comme le mentionnait récemment Gérald Fillion :

«On apprend ainsi que la production totale américaine de pétrole a atteint 6 208 200 barils par jour en 2012, une hausse de 11,6 % par rapport à l’année précédente, de 24,1 % par rapport au niveau de 2008. (…) Dans les deux cas, l’Agence internationale de l’énergie prévoit une hausse de la production au cours des prochaines décennies. Plusieurs observateurs s’attendent à ce que les États-Unis atteignent l’indépendance énergétique dans une ou deux décennies.»

Il serait donc possible que le prix du pétrole albertain demeure faible et baisse même encore plus si l’Alberta ne trouve pas de nouveau débouchés (je reviendrai sur ce point en conclusion). Et quelle en serait la conséquence pour l’économie du Québec?

Ce serait simplement une bénédiction pour l’économie du Québec et de l’Ontario (et de la plupart des autres provinces)! En effet, avec une période de bas prix du pétrole albertain prolongée, la valeur du dollar canadien baisserait encore plus favorisant nos exportations et défavorisant nos importations. Je rappelle que le déficit commercial international du Québec s’est situé en 2011 (ligne 19 moins ligne 26 de la dernière colonne) aux environs de 30 milliards $, ce qui représente 8,5 % de son PIB, et qu’il fut, selon le fichier cansim 384-0038 de 31 milliards $ en Ontario, soit 5,1 % de son PIB. Je rappelle aussi que ces deux provinces bénéficiaient d’un surplus commercial international de 4 milliards $ (Québec) et de 22 milliards $ (Ontario) en 2002, avant la hausse du prix du pétrole albertain et de la valeur du dollar canadien… Pour les curieux, j’ajouterai que l’Alberta a au contraire connu un surplus commercial de 26,5 milliards $ en 2011, soit 9,6 % de son PIB. Toute aide de ce côté serait donc à tout le moins bienvenue.

Avec une baisse prévisible prolongée de la valeur du dollar canadien, des entreprises pourraient être intéressées à s’établir ici, tandis que lors de baisses temporaires, certaines entreprises peuvent augmenter leur production, mais aucune entreprise actuelle ou nouvelle n’osera partir de nouvelles unités de production qui ne commenceraient à produire qu’après la baisse temporaire de la valeur du dollar.

Répartition de la péréquation

Et quel effet cela aurait-il sur la répartition de la péréquation? Pour répondre à cette question, il faut tout d’abord comprendre le mécanisme d’attribution et de répartition de la péréquation. L’objectif de la péréquation est de : «donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparable»

Pour établir les revenus en question, la péréquation se base sur la capacité fiscale des provinces, calculée à partir de cinq variables :

• l’impôt sur le revenu des particuliers;
• l’impôt sur le revenu des sociétés;
• les taxes à la consommation;
• les impôts fonciers
• les revenus des ressources naturelles.

En 2007-2008, la capacité fiscale des provinces se présentait ainsi :

Je n’ai malheureusement pas trouvé de graphique plus récent pour illustrer le fonctionnement de la péréquation. Cela dit, ce graphique permet de bien voir le principe : les provinces avec des capacités fiscales moins élevées que la moyenne reçoivent de la péréquation et celles dont la capacité fiscale est au moins égale à la moyenne n’en reçoivent pas. Notons aussi que le financement de la péréquation se fait par le fonds consolidé du gouvernement fédéral, soit par les impôts, taxes et autres revenus qu’il reçoit. Il ne dépend donc nullement de la performance d’une seule province, l’Alberta, comme on veut souvent nous le faire croire.

Depuis 2007-2008, les revenus du pétrole de Terre-Neuve ont tellement relevé sa capacité fiscale que cette province ne reçoit plus de péréquation. À l’inverse, la hausse du dollar et ses effets négatifs sur le secteur manufacturier et les autres secteurs d’exportation ont fini par faire diminuer la capacité fiscale de l’Ontario qui en reçoit depuis quelques années. Ce graphique permet aussi de voir que la capacité fiscale de l’Alberta est tellement élevée qu’on est obligé de tronquer sa barre pour qu’elle rentre dans le graphique! Cela montre que, même si sa capacité fiscale diminuait en raison de la baisse du prix du baril du pétrole, elle demeurerait bien au-dessus de la moyenne canadienne! Un autre graphique montre que cette capacité dépassait 10 000 $ par habitant en 2004, bien au dessus de la moyenne de 6 000 $ de l’époque!

Il est impossible ici de présenter la capacité fiscale actuelle des provinces (les calculs sont, dit-on, fort complexes et les données pas toujours accessibles), mais j’ai pensé comparer l’élément qui lui ressemble le plus, soit le PIB par habitant, au montant de péréquation par habitant prévu pour 2013-2014.

Le trait noir du graphique du haut est le PIB par habitant du Canada. On peut voir que, à l’exception de la Colombie-Britannique, toutes les provinces dont le PIB par habitant est sous le trait noir reçoivent de la péréquation et que toutes celles dont le PIB par habitant lui sont au-dessus n’en reçoivent pas. On peut aussi remarquer que, règle générale, plus les provinces qui sont sous le trait lui sont proches, moins elles reçoivent de péréquation. Par exemple, l’Ontario est la province sous le trait dont le PIB par habitant est le plus proche de la moyenne et est aussi celle qui reçoit le moins de péréquation par habitant. À l’inverse, l’Île-du-Prince-Édouard est celle dont le PIB par habitant est le plus éloigné de la moyenne et est celle qui reçoit le plus de péréquation par habitant. Cette relation n’est pas parfaite, car le PIB par habitant ne représente pas parfaitement la capacité fiscale, mais j’ai montré ces graphiques pour faire comprendre l’idée.

Comme l’Ontario est la province qui reçoit de la péréquation qui en touche le moins par habitant, il est clair qu’elle est celle dont la capacité fiscale est la moins éloignée de la moyenne canadienne. Il n’est donc pas insensé de penser que, advenant une baisse prolongée du prix du pétrole et de la valeur du dollar canadien, sa capacité fiscale soit la plus susceptible de rejoindre celle de la moyenne canadienne, ce qui ferait en sorte qu’elle ne recevrait plus de péréquation. Si c’était le cas, cela libérerait les 3,2 milliards $ qu’elle reçoit et permettrait de les partager entre les autres provinces qui en reçoivent. Je rappelle ici que le montant de la péréquation ne diminuerait pas, puisqu’il serait toujours de 16 milliards $ (augmenté de la croissance moyenne des trois dernières années…). Et il serait peu probable qu’une autre province (Colombie-Britannique ou Saskatchewan) voit sa capacité fiscale diminuer en bas de la moyenne, car ces provinces seraient aussi avantagées par la baisse du dollar canadien. Et même si c’était le cas, le fait que leur population est bien moindre que celle de l’Ontario ferait en sorte qu’elles en toucheraient bien moins que l’Ontario en reçoit actuellement.

Cela signifie que si toutes les provinces qui reçoivent de la péréquation bénéficiaient de la baisse du dollar canadien, l’Ontario ne recevrait plus de péréquation (ou beaucoup moins) et les autres, dont le Québec… en recevraient plus!

Je conviens que ce scénario est plein d’hypothèses, mais elles sont loin d’être improbables si le prix du pétrole baissait pour une longue période!

Bref, non seulement la baisse du prix du pétrole favoriserait la croissance de l’économie du Québec, mais elle pourrait même faire augmenter le montant de péréquation qu’il reçoit. Et même si ce n’était pas le cas, la croissance dont il bénéficierait serait positive!

Et alors…

Face aux difficultés grandissantes qu’elle éprouve et éprouvera encore plus à exporter son pétrole vers les États-Unis, il n’est pas étonnant que l’Alberta cherche désespérément à faire construire des pipelines en Colombie-Britannique pour avoir accès au marché asiatique, et vers le Québec pour avoir accès aux marchés du Québec, des Maritimes, de la Nouvelle-Angleterre et, qui sait, des autres pays joignables par l’océan Atlantique. Et, dans ce cas, elle pourrait vendre plus de pétrole et le faire au prix du Brent, soit de 40 à 50 $ le baril plus cher qu’actuellement.

Non seulement il serait désastreux pour l’environnement d’accepter la construction de ces pipelines, mais il est incompréhensible économiquement parlant que notre gouvernement accepte sans s’y opposer cette construction, et pire encore qu’il entrouvre la porte à ce projet.

La légende urbaine qui prétend que le Québec risquerait de perdre une partie de la péréquation qu’il reçoit si le prix du pétrole baissait n’est qu’une des faussetés qu’on essaie de faire gober à la population pour que ce projet payant pour les grandes entreprises se réalise. Il est déjà désolant de lire des journalistes répéter ces légendes urbaines sans réfléchir, mais il est encore pire de voir nos politiciens se faire rouler dans la farine sur ce sujet…