Des bénéficiaires et des chômeurs

Simon Tremblay-Pepin a attiré mon attention (et celle de bien d’autres) sur un texte du Progressive Economics Forum (PEF), April EI Numbers Bleak (Des données sombres pour l’assurance-emploi en avril). On y disait entre autres que le taux de couverture de l’assurance-emploi, soit le ratio entre le nombre de bénéficiaires de prestations et le nombre de chômeurs, était passé de 56 % en avril 2009 et à 40 % en avril 2013.

Par contre, ce qui m’a le plus intéressé dans ce texte, et probablement aussi Simon, car c’est ce qu’il a présenté dans le statut Facebook qu’il a produit sur cet article, est le graphique qui suit.

Ce graphique présente l’évolution du nombre de bénéficiaires de l’assurance-emploi (ligne bleue, selon l’échelle de droite) et le nombre de chômeurs (ligne rouge, selon l’échelle de gauche), les deux en données désaisonnalisées. On peut voir que la ligne rouge est légèrement au dessus de la ligne bleue du milieu de 2000 à la fin de 2008. Avec l’arrivée de la récession, la ligne bleue (le nombre de bénéficiaires) est passée pendant quelques mois au dessus de la ligne rouge, montrant un ratio bénéficiaires/chômeurs plus élevé. Cela s’explique par au moins deux raisons. D’une part, selon les critères de l’assurance-emploi, comme le taux de chômage était plus élevé en 2009, les chômeurs avaient besoin de moins d’heures de travail au cours de la dernière année pour se qualifier et avaient droit à plus de semaines de prestations. En plus, le gouvernement a adopté quelques changements temporaires au programme, accordant entre autres cinq semaines de prestations de plus que les critères «réguliers» ne le prévoyaient dans les régions les plus touchées par le chômage. Mais, cette modification a pris fin graduellement, au plus tard en septembre 2012.

Avec la baisse du taux de chômage et la fin des mesures temporaires, il était prévisible que la ligne rouge repasse au dessus de la ligne bleue, donc, que le ratio bénéficiaires/chômeurs diminue. Par contre, l’ampleur de l’agrandissement de cet écart entre 2010 et maintenant est totalement inattendu. Que s’est-il passé? On trouve habituellement ces réponses dans le Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi, avec les données qu’on peut voir au graphique 15 de cette page. Mais, le rapport de 2013 traitant les données de 2012 paraîtra dans environ un an… Cherchons donc par nous même.

On pense bien sûr en premier lieu aux changements apportés à l’assurance-emploi récemment. Mais, ceux-ci ne sont entrés en vigueur qu’en janvier 2013, ils ne peuvent donc pas être responsables de l’agrandissement de l’écart dès 2011! C’est donc autre chose!

Chômeurs, chômeurs expérimentés et bénéficiaires

Les statistiques sur le chômage sont parmi les plus citées, mais sont aussi parmi les moins bien comprises. On confond joyeusement les données statistiques, comme le taux de chômage et le nombre de chômeurs fournis par l’Enquête sur la population active (EPA) de Statistique Canada, établies à partir d’entrevues avec un échantillon de ménages, et les données administratives, comme celles les prestataires et bénéficiaires de l’assurance-emploi sujettes à des critères différents et tirées des données gouvernementales, même si diffusées aussi par Statistique Canada.

On ignore généralement que les chômeurs sont divisées en catégories différentes. Il y a d’une part les chômeurs expérimentés, pour lesquels on peut associer une industrie et une profession, et, d’autre part, les chômeurs non expérimentés, soit ceux «qui n’ont jamais travaillé auparavant et ceux dont le dernier emploi remonte à plus d’un an» (voir la note 13). Or, n’ayant pas travaillé depuis au moins un an, ces chômeurs ne peuvent pas se qualifier à l’assurance-emploi (sauf en de rares exceptions). Je précise ici que je ne dis pas que j’approuve cet état de fait, me contentant dans ce billet d’expliquer ces critères et leurs conséquences sur les données sur les chômeurs et les bénéficiaires de l’assurance-emploi.

Étant intrigué par le graphique présenté dans l’article du PEF, j’ai examiné l’évolution de la proportion de chômeurs non expérimentés juste avant la récession de 2008-2009, durant la récession et après. J’ai constaté à l’aide du fichier cansim 282-0094 de Statistique Canada que cette proportion est passée de 29,8 % au Canada en 2007 à 28,6 % en 2009 (cette baisse est normale, car, lors d’une récession, une plus forte proportion des chômeurs le sont à la suite d’une perte d’emploi qu’à la suite du désir d’intégrer le marché du travail ou qu’à la suite d’une période prolongée de chômage), à 35,3 % en 2010, puis à plus de 38 % entre 2011 et 2012! Cette hausse est particulièrement énorme. En effet, le nombre de chômeurs a ainsi augmenté de façon bien différente entre 2007 (avant la récession) et 2012 (après la récession) selon leur catégorie :

• chômeurs : hausse de 26,9 %
• chômeurs expérimentés : hausse de 11,6 %
• chômeurs non expérimentés : hausse de 62,8 %

Fort de cette information, j’ai donc reconstruit le graphique du PEF avec quelques modifications :

• je l’ai fait partir en 2002 plutôt qu’en 2000 pour éviter la hausse plus forte de chômeurs que de bénéficiaires entre 2000 et 2002, hausse qui fausse la perception de l’effet des changements juste avant et juste après la récession;
• j’ai inclus au graphique les chômeurs et les chômeurs expérimentés pour pouvoir visualiser leur évolution respective;
• j’ai utilisé les données sur les bénéficiaires sans gains déclarés plutôt que sur tous les bénéficiaires, car les bénéficiaires avec des gains (provenant par exemple d’un emploi à temps partiel) ne sont pas des chômeurs selon Statistique Canada;
• j’ai utilisé un ratio (en divisant le nombre de chômeurs, chômeurs expérimentés et bénéficiaires sans gains par leur nombre en 2002 et en multipliant par 100), car il serait impossible de comparer l’évolution de ces trois séries sur un même graphique.

On peut voir que le fait de commencer la série en 2002 nous permet de constater que l’évolution de nos trois séries fut très semblable de 2002 à 2007. Avec la récession, comme dans le graphique précédent, le nombre de bénéficiaires sans gains déclarés (ligne jaune) a augmenté un peu plus rapidement que le nombre de chômeurs expérimentés (ligne rouge) et encore plus rapidement que le nombre total de chômeurs (ligne bleue). Après la récession, on peut voir que le nombre de bénéficiaires sans gains déclarés a diminué plus rapidement que le nombre de chômeurs, mais que le nombre de chômeurs expérimentés a presque suivi la courbe des bénéficiaires sans gains déclarés. En fait, l’augmentation de la proportion de chômeurs non expérimentés parmi l’ensemble des chômeurs explique environ 75 % de la différence observée entre 2007 et 2012 dans le premier graphique entre la diminution du nombre de bénéficiaires et le nombre total de chômeurs.

Taux supplémentaires de chômage

L’Enquête sur la population active fournit aussi des données sur le chômage de longue durée au fichier cansim 282-0085. Après quelques calculs dont je vous épargne les détails, on apprend que le nombre de chômeurs en chômage (j’aimerais bien le dire autrement…) depuis plus de trois mois, mais moins d’un an a augmenté de 42 % entre 2007 et 2012, soit de plus 100 000. Même s’il est impossible de savoir le nombre de ces chômeurs qui peuvent encore ou pas toucher des prestations d’assurance-emploi, il est certain qu’une plus forte proportion d’entre eux est susceptible de ne plus en recevoir que les chômeurs plus récents. Ce facteur pourrait expliquer au moins en partie le 25 % de différence entre la diminution du nombre de bénéficiaires et le nombre total de chômeurs non expliqué par l’augmentation du nombre de chômeurs non expérimentés. Il est toutefois impossible de le calculer précisément.

Et alors...

Je conçois parfaitement que ce billet ait pu confondre bien des lecteurs, même ceux qui se sont rendus jusqu’ici. Cela dit, il est important, je crois, de pouvoir déterminer les causes d’une observation pour pouvoir la commenter et, s’il y a lieu, déposer des recommandations ou revendications pertinentes. S’il est indéniable que le taux de couverture de l’assurance-emploi a diminué considérablement en raison des modifications aux critères de ce programme dans les années 1990, la baisse récente de ce taux semble plutôt due à une détérioration du marché du travail, soit à l’augmentation du nombre de chômeurs non expérimentés, particulièrement du nombre de chômeurs de longue date (plus d’un an et plus de trois mois).

En fait, cette détérioration semble une conséquence de la dernière récession. Après une récession, il est en effet courant d’observer que certains chômeurs ont plus de difficulté à réintégrer le marché du travail. Or, le pourcentage de chômeurs canadiens en chômage depuis au moins un an est passé de 6,7 % en 2007 à 12,5 % en 2012, et celui des chômeurs qui le sont depuis au moins trois mois de 28,3 % en 2007 à 36,1 % en 2012. Le lien entre ce phénomène et la récession est encore plus évident quand on constate qu’il s’est beaucoup moins manifesté au Québec, moins touché par la dernière récession, où ces pourcentages n’ont augmenté que légèrement (de moins d’un point de pourcentage chez ceux en chômage depuis au moins un an et de moins de deux points chez ceux en chômage depuis plus de trois mois).

Comme la baisse récente du taux de couverture de l’assurance-emploi semble essentiellement due à l’augmentation du chômage de longue durée, c’est donc sur ce chômage qu’il faudrait penser à agir, par exemple par une amélioration des services à leur intention, qu’ils visent la réorientation ou d’autres objectifs du même ordre. Quant aux conséquences de la dernière réforme, il faudra attendre au moins un an avant de pouvoir les estimer.

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