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Les dépenses fiscales (1)

17 avril 2014

dépenses_fiscalesAu haut de la page numérotée 38 d’un récent rapport du Fonds monétaire international (FMI) sur la politique fiscale et les inégalités de revenus, les auteurs mentionnent que ce ne sont pas que les mesures fiscales directes (taxes et impôts) qui peuvent influencer le niveau des inégalités des pays, mais aussi les dépenses fiscales, car certaines d’entre elles favorisent les pauvres, tandis que d’autres sont à l’avantage des riches. Ils ajoutent que ces dépenses fiscales représentent des pertes de revenus importantes pour les États qui peuvent alors être moins en mesure de financer les services sociaux. Bref, ces dépenses méritent un examen attentif.

En lisant ce rapport du FMI, je pensais le résumer ici. Mais, comme ses principaux constats et recommandations ressemblent à ceux d’un autre de ses rapports que j’ai présenté dans un précédent billet il y a guère plus d’un mois, je me suis dit que ce serait préférable d’explorer la recommandation de la page 38 et de faire le tour des dépenses fiscales offertes au Québec. Pour ce, j’ai consulté l’édition 2013 du document du ministère des Finances et de l’Économie sur les dépenses fiscales, un document de 388 pages…

Dans ce billet, je définirai les concepts utilisés et présenterai globalement l’importance relative et l’évolution récente des dépenses fiscales. Dans un deuxième billet, j’examinerai un certain nombre de ces dépenses, les plus importantes, bien sûr, en tentant de déterminer leur impact sur les inégalités.

Définition

Je parle de dépenses fiscales depuis tantôt et n’ai pas encore précisé ce que c’est… On peut voir la définition complète à la page A3 du document sur les dépenses fiscales. En voici l’essentiel :

«Les dépenses fiscales se rapportent généralement à des mesures qui ont pour effet de réduire ou de différer les impôts et les taxes payables par les contribuables. Elles peuvent prendre plusieurs formes, dont celles de revenus non assujettis à l’impôt, de déductions dans le calcul du revenu, de crédits d’impôt, de reports d’impôt ou d’exemptions de taxe.»

J’aime bien le «généralement»… Ces dépenses visent soit à aider certains citoyens (les plus pauvres, par exemple) et certaines industries (comme celles des jeux vidéos et des mines…), soit à orienter leurs comportements (par des aides aux familles, aux travailleurs à faible revenu, à l’épargne pour la retraite ou à la recherche et développement, ou encore en ne taxant pas certains produits comme la nourriture et les livres).

Les dépenses fiscales qui sont liées aux impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés (entreprises) peuvent être regroupées en cinq grandes catégories :

  • exemptions et exonérations : par exemple, les versements du supplément de revenu garanti ne sont pas imposés et les organismes sans but lucratif ne paient pas d’impôt (ils n’ont pas de profits…);
  • déductions : par exemple, les cotisations à un régime enregistré d’épargne-retraite (RÉER) sont déduites du revenu imposable; les déductions avantagent toujours plus les plus riches, car ces sommes seraient imposées à un palier plus élevé que la même déduction pour quelqu’un qui a des revenus plus faibles;
  • taux réduits d’imposition : on ne déclare par exemple que la moitié des gains en capital;
  • crédits d’impôt : certains sont remboursables, comme la prime à l’emploi pour les travailleurs à faible revenu, d’autres ne sont pas remboursables, comme le montant personnel de base et le crédit pour frais médicaux ;
  • reports d’impôt : les déductions et les revenus d’intérêts des RÉER sont déductibles, mais on devra payer de l’impôt en les retirant; il y a de multiples possibilités de report d’impôts pour les sociétés.

Les dépenses fiscales pour les taxes à la consommation sont en premier lieu formées de l’exemption de certains produits et services, comme la nourriture, les loyers et les dépenses de santé qui ne sont pas assujettis à cette taxe. En plus, les services rendus par travailleurs autonomes qui ont des recettes inférieures à 30 000 $ par années ne sont pas taxables. On considère aussi le crédit pour solidarité comme une dépense fiscale (qu’on peut tout aussi bien associer aux impôts des particuliers qu’aux taxes à la consommation), même s’il ressemble plus à un transfert.

Ampleur des dépenses fiscales

Le calcul du coût des dépenses fiscales, c’est-à-dire des revenus auquel l’État renonce par les moyens que je viens de présenter, n’est pas facile. D’une part, comme ces dépenses visent entre autres à changer le comportement des citoyens et des sociétés, on ne peut pas savoir précisément ce qui se serait passé sans ces incitatifs. Par exemple, les gens épargneraient-ils autant pour leur retraite sans les avantages liés aux RÉER? Sûrement pas, mais, on calcule le coût de cette dépense fiscale comme si c’était le cas. D’autre part, on ne tient pas compte des retombées économiques de ces dépenses. Par exemple, si les aliments étaient taxés, irait-on plus au restaurant? Encore là, c’est impossible de mesurer cet impact. Alors, le calcul se fait sans tenir compte de ces impacts impossibles à estimer.

Malgré ces réserves (et il y en a d’autres…), le calcul des dépenses fiscales donne une bonne idée de leur ampleur. Le tableau qui suit, tiré de la page A26 du même document, montre le coût global estimé des dépenses fiscales pour 2013.

dépenses_fiscales1

On voit que le coût global des dépenses fiscales en 2013 est estimé à quelque 24 milliards $. Ce n’est pas rien! Mais pour avoir une meilleure idée de l’importance relative de cette somme, il est bon de comparer cette somme, et celles spécifiques aux trois catégories de dépenses (impôt des particuliers, impôt des sociétés et taxes à la consommation) avec les revenus de l’État pour la même année dans chacune de ces catégories. Pour ce, j’ai utilisé les données du Plan budgétaire (budget) déposé juste avant le déclenchement des élections. À la page D.11 (la 231ème…) de ce plan, on peut voir le détail des revenus autonomes du gouvernement tels qu’estimés en novembre 2013. En utilisant ces données, on peut présenter l’ampleur des dépenses fiscales comme suit.

dépenses_fiscales2

La partie du haut du tableau montre les dépenses fiscales de 2013, les revenus estimés par le budget pour l’année financière 2013-2014 et les revenus qu’obtiendrait le gouvernement s’il n’y avait pas de dépenses fiscales, le tout en millions $ (par exemple, le 15 338 de la première cellule équivaut à un peu plus de 15,3 milliards $).

La partie du bas montre le pourcentage que représentent les dépenses fiscales et les revenus du gouvernement par rapport aux revenus qu’il recevrait s’il n’y avait pas de dépenses fiscales. Ce n’est pas tout à fait le même calcul que les pourcentages indiqués au tableau précédent, car je n’ai pas tenu compte des versements des employeurs au Fonds des services de santé. En effet, ces sommes n’ont rien à voir avec l’impôt des sociétés et ne sont pas sujettes à des dépenses fiscales. On peut voir que les dépenses fiscales sont les plus importantes proportionnellement pour les sociétés (le gouvernement renonce à 46 % de ses revenus potentiels, et non pas à 23,9 % comme indiqué dans le tableau précédent qui inclut les Fonds des services de santé dans son calcul), ensuite pour les impôts des particuliers (44 %) et, bien loin en arrière, pour les taxes à la consommation (moins de 25 %), le mode le plus régressif de financement. Au total, le gouvernement renonce à près de 38 % de ses revenus en raison des dépenses fiscales. Il faut noter ici que ces calculs ne tiennent pas compte ni des baisses d’impôts, ni des avantages comme l’autorisation donnée aux membres des ordres professionnels de s’incorporer, ni de l’augmentation des tarifs (droits de scolarité, transport en commun, électricité, etc.)… À l’inverse, certains des crédits d’impôt remboursables (pour le soutien aux enfants et pour frais de garde d’enfants) sont davantage des dépenses budgétaires (comme les anciennes allocations familiales) que de véritables dépenses fiscales. Cela dit, cet exercice permet tout de même d’avoir une idée de l’ampleur de ces dépenses, et donc de l’intérêt qu’on doit leur accorder.

Évolution des dépenses fiscales

Le tableau qui suit montre l’évolution des dépenses fiscales, des revenus gouvernementaux et du pourcentage que représentent les dépenses fiscales par rapport aux revenus que le gouvernement recevrait s’il n’y avait pas de dépenses fiscales, par type de revenu, de 2008 à 2013. Les données sur les dépenses fiscales sont tirées de la page A.30 (la 56ème) du document sur les dépenses fiscales de 2013, tandis que les données sur les revenus gouvernementaux proviennent du plan budgétaire de 2013-2014 (page I.4, la 456ème pour les données de 2008 à 2011 et page C.11, la 205ème, pour les données de 2012). Les données de 2013 sont les mêmes que celles du tableau précédent.

dépenses_fiscales3

La partie du haut du tableau nous montre que la valeur totale des dépenses fiscales a augmenté de 31,1 % entre 2008 et 2013, soit beaucoup plus que les recettes gouvernementales (partie centrale du tableau) de ces trois sources de revenus (21,8 %). Cette différence explique qu’on observe dans la partie du bas du tableau que le pourcentage que représentent les dépenses fiscales par rapport aux revenus que le gouvernement recevrait s’il n’y avait pas de dépenses fiscales ait augmenté (de 1,7 point de pourcentage).

Si l’augmentation la plus faible des dépenses fiscales se retrouve du côté des impôts aux sociétés (2,0 %), on peut voir que les recettes tirées de cette source ont diminué de 3,7 % (même si toutes les sommes indiquées ici sont en dollars courants)! En conséquence, la part des dépenses fiscales sur les revenus que le gouvernement recevrait s’il n’y avait pas de dépenses fiscales a tout de même augmenté de 1,4 point de pourcentage. En fait, la quasi absence de croissance des dépenses fiscales (et sa baisse depuis sont sommet de 2009) s’explique par l’abolition de l’impôt sur le capital vers 2011 (voir le tableau à la page A.30). En effet, il existait de nombreuses dépenses fiscales (exemptions, crédits et déductions, voir la page A.35) liées à cette taxe. Cette abolition explique aussi bien sûr la baisse des recettes provenant de l’impôt des sociétés. Notons finalement que ces recettes peuvent varier beaucoup d’une année à l’autre selon la situation économique, car elles sont tirées des profits des sociétés.

Les dépenses fiscales et les recettes provenant des taxes à la consommation sont celles qui ont le plus augmenté (de respectivement 40,9 % et 43,1 %). Cela est normal, car le taux de la taxe de vente (principale source de ce type de recettes) a augmenté de 28,6 % au cours de cette période, passant de 7 % à 9 %. L’inflation et l’augmentation des dépenses de consommation a fait le reste. Cela dit, comme les revenus tirés de cette source ont augmenté davantage que les dépenses fiscales, le pourcentage des dépenses fiscales sur les revenus que le gouvernement recevrait de ces taxes s’il n’y avait pas de dépenses fiscales a diminué légèrement (de 0,3 point). C’est d’ailleurs le seul type de recettes dont ce pourcentage a diminué…

Finalement, on peut voir que les dépenses fiscales liées à l’impôt des particuliers ont beaucoup plus augmenté (36,0 %) que les recettes (seulement 13,3 %) que le gouvernement en a tiré. Cela explique sûrement ceci en bonne partie, car l’augmentation des dépenses fiscales fait bien sûr diminuer les revenus de l’État! En conséquence, l’impôt des particuliers est le type de revenu dont le pourcentage des dépenses fiscales sur les revenus que le gouvernement recevrait s’il n’y avait pas de dépenses fiscales a le plus augmenté, et de loin (4,4 points de pourcentage). On notera que la forte hausse des revenus tiré des taxes à la consommation, la faible hausse de ceux qui proviennent de l’impôt des particuliers (hausse en fait annulée par l’inflation et la hausse des revenus imposés) et la baisse des revenus tirés de l’impôt des sociétés correspondent tout à fait à l’analyse que l’IRIS a produite en 2010 sur la révolution tarifaire : on a choisi de faire diminuer l’importance relative des sources de revenus progressives, comme l’impôt des particuliers et de l’impôt des sociétés, et de faire augmenter celles des sources plus régressives, comme les taxes à la consommation et les tarifs.

Et alors…

Ce billet visait principalement à expliquer en quoi consistent les dépenses fiscales et surtout à montrer que leur ampleur justifie tout à fait qu’on s’y attarde davantage qu’on ne le fait. J’ai aussi tenté de montrer qu’elles prennent toujours plus de place. Je n’ai toutefois pas voulu conclure sur leur utilité et sur leur bilan en matière d’inégalités. En fait, certaines réduisent les inégalités, tandis que d’autres font l’inverse. Mais ça, on le verra dans le prochain billet

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