Les dépenses fiscales (2)

Dans le premier billet de cette série de deux, on a vu que l’ampleur des dépenses fiscales justifie tout à fait qu’on s’intéresse à leurs caractéristiques. C’est d’ailleurs l’objectif de ce billet.

Comme dans le premier billet, je me baserai en premier lieu sur l’édition 2013 du document du ministère des Finances et de l’Économie sur les dépenses fiscales. Étant donné que les tableaux sur les dépenses fiscales s’étendent sur 23 pages (de A.41 à A.63) et que les explications sur chacune des dépenses fiscales couvrent les 270 pages de la section B, je ne pourrai bien sûr pas toutes les présenter! Je vais me concentrer sur les plus significatives tant par leur ampleur que par leur objectif. Pour chacune des dépenses fiscales que je vais présenter, je résumerai leur fonctionnement, indiquerai leur ampleur ($) et, lorsque l’information sera disponible, expliquerai si la mesure est régressive (à l’avantage des plus riches), progressive (à l’avantage des plus pauvres) ou neutre. Pour ce, j’établirai mon verdict à partir des données de la version de 2011 des Statistiques fiscales des particuliers.

Dépenses fiscales liées à l’impôt des particuliers

– Crédit d’impôt pour maintien à domicile des aînés (explication complète à la page B.6) : ce crédit peut atteindre 19 500 $ et vise à compenser une personne âgée de 70 ans ou plus qui embauche quelqu’un pour lui fournir des services de soutien à domicile. Cette dépense s’élevait à plus de 300 millions $ en 2013, en forte hausse depuis 2008 (200 millions $).

Comme ce crédit est d’une part remboursable (peut donc être touché par une personne qui ne paie pas d’impôt) et d’autre part n’est disponible qu’aux personnes qui gagnent moins de 55 000 $ (en 2013), il est essentiellement progressif. D’ailleurs, les données fiscales indiquent que plus de 70 % de ce crédit est attribué aux 50 % des contribuables les plus pauvres et moins de 1 % aux 5 % les plus riches. En plus, l’objectif est louable, soit d’aider les personnes âgées à demeurer dans leur domicile. Par contre, cette mesure favorise nettement la privatisation des services publics et la précarisation des emplois des personnes qui offrent ces services.

– Fractionnement des revenus de retraite (page B.16) : cette mesure permet aux couples de personnes âgées qui ont des revenus très différents de payer moins d’impôt en transférant une partie des revenus du conjoint qui a les revenus les plus élevés à celui qui gagne moins. Si on se fie aux études sur le fractionnement des revenus des couples avec enfants, cette mesure est très, très régressive. Les données fiscales ne peuvent toutefois pas nous confirmer cette analyse, car le montant transféré est inscrit sur une ligne fourre-tout (autres déductions…) dans laquelle cette dépense représente moins de 3 % du montant total (117 millions $ sur 4,4 milliards $). Cela dit, cette dépense est vraiment un cadeau aux plus riches. En outre, elle n’avantage nullement les personnes âgées qui vivent le plus souvent en situation de faible revenu, soit celles qui vivent seules, majoritairement des femmes.

– Crédit d’impôt pour la solidarité (B.18 et suivantes) : ce crédit vise à compenser les personnes à faible revenu pour les taxes de vente et les dépenses de logement qu’elles doivent payer. Cette dépense s’est élevée à plus de 1,7 milliards $ en 2013. Plus de 80 % de cette somme va aux 50 % des personnes les plus pauvres. Il s’agit donc d’une mesure très progressive à saluer, d’autant plus qu’elle n’existe pas, à ma connaissance, dans d’autres territoires ou pays.

– Crédit d’impôt pour les dons (B.34 et suivantes) : ce crédit non remboursable s’applique pour certains dons, notamment aux organismes dits de bienfaisance (dont les églises…). Cette dépense s’élève à plus de 200 millions $ par année. Elle profite en premier lieu aux plus riches : la moitié de cette somme bénéficiait en 2011 aux 4,8 % des contribuables déclarant au moins 100 000$ de revenus imposables et 32 % aux 0,6 % gagnant au moins 250 000 $. Cette dépense est donc une des plus régressives de toutes (il y en a une pire qui s’en vient…). En plus, quand on sait quels genres d’organismes on considère «de bienfaisance», il n’est même pas évident que les activités de ces organismes vraiment à combattre les inégalités…

– Déductions pour la retraite (B.43 et suivantes) : il s’agit ici de déductions pour les sommes déposées dans un Régime enregistré d’épargne-retraite (RÉER) ou dans un Régime de pension agréé (RPA), et pour les revenus de placement de ces dépôts. Ces dépenses s’élèvent à près de 4 milliards $ par année, dont la moitié pour les revenus de placement (la dépense fiscale pour les revenus de placement pourrait augmenter considérablement au cours des prochaines années lorsque les taux d’intérêt augmenteront). Ces deux dépenses sont régressives, surtout celles pour les RÉER. En effet, les 4,8 % des contribuables déclarant au moins 100 000 $ de revenus imposables en 2011 ont déposé 35,5 % des montants admissibles aux RÉER et 19,6 % de ceux admissibles aux RPA. Comme ces personnes bénéficient en plus de baisses d’impôt plus élevées que les personnes qui gagnent moins en raison de leur palier d’imposition plus élevé (il s’agit d’une déduction, pas d’un crédit), elles récoltent une portion encore plus élevée des baisses d’impôts, ce qui rend cette mesure encore plus régressive.

La discussion sur les impacts de cette dépense fiscale demanderait au moins un billet (j’en ai d’ailleurs écrit au moins une dizaine sur le sujet des retraites et des pensions)! Retenons seulement que cette dépense est foncièrement régressive et qu’elle contribue à l’accentuation des inégalités tout en privant l’État de sommes importantes.

– Crédit remboursable pour le soutien aux enfants (B.58 et B.59) : comme ce soutien est réduit en fonction du revenu, il est en principe progressif. Cette dépense s’élève à un peu plus de 2 milliards $ par année. Dans ce cas, les données fiscales sont peu utiles, car elles ne fournissent pas de données sur les contribuables qui ont ou n’ont pas des enfants. Au bout du compte, comme toute la société bénéficie de la présence des enfants, on ne peut pas d’objecter à ce crédit, d’autant plus qu’il est remboursable, donc remis aussi bien aux familles qui paient des impôts qu’à celles qui n’en paient pas.

– Prime au travail (B.82 et B.83) : il s’agit d’un crédit remboursable pour les travailleurs à faible revenu, crédit qui représente une dépense fiscale de 300 à 350 millions $ par année. Par définition, n’étant accessible qu’aux travailleurs à faible revenu, il est progressif. De fait, près de 90 % de cette dépense va aux 50 % des contribuables les moins riches. En plus, il représente une incitation au travail. Notons que l’équivalent fédéral est trois fois plus élevé. On pourrait discuter de ses critères, mais cette mesure est foncièrement positive.

– Déduction pour travailleur (B.87) : cette déduction vise à avantager les revenus de travail par rapport aux autres types de revenus et à compenser les dépenses supplémentaires auxquelles les travailleurs doivent faire face. Cette dépense s’élève à près de 700 millions $. Selon les données fiscales, elles est légèrement régressive pour deux raisons. D’une part, les gens qui ont des revenus de travail ont en général des revenus plus élevés que les gens qui n’en ont pas et, d’autre part, comme il s’agit d’une déduction et non d’un crédit égal pour tous, les plus riches en bénéficient davantage car leur palier d’imposition est plus élevé. Mais, au bout du compte, je trouve que ses avantages surpassent nettement ses désavantages.

– Déduction pour frais d’exploration et de mise en valeur (B.107) : cette dépense peut sembler peu importante, s’élevant à «seulement» 40 à 50 millions $ par année. Mais, il faut savoir qu’elle est formée en grande partie d’un «cadeau» aux investisseurs qui achètent des actions accréditives dans les secteurs de l’exploration pétrolière et minière. Cette dépense s’ajoute donc à tous les avantages déjà accordés à l’industrie minière (routes, bas tarifs d’électricité, investissements gouvernementaux, etc.), alors que cette industrie paie relativement peu de redevances et d’impôt, tout en polluant des terres et en laissant la facture de la restauration de ces terres à l’État (facture de plus de 1,2 milliard $ pour l’instant).

Pour en savoir plus sur les actions accréditives (définition, fonctionnement et coûts), je conseille de lire les pages 31 à 52 du document fédéral sur les dépenses fiscales de 2013. On y apprend que 79 % des bénéficiaires de cette dépense fiscale paient leur impôt au taux maximal (29 %), donc gagnent au moins 130 000 $ par année. Au provincial, 59 % de cette dépense allait en 2011 aux 0,6 % des contribuables qui gagnaient au moins 250 000 $ par année et 87 % aux 4,8 % déclarant au moins 100 000 $ de revenus imposables. Notons finalement que cette dépense accorde un crédit allant jusqu’à 150 % de l’investissement. Si on tient aussi compte du crédit fédéral, l’État rembourse jusqu’à 70 % du coût de cet achat. Bref, cette dépense fiscale, même si moins coûteuse que d’autres est une aberration tant dans son objectif que par son aspect hyper régressif. Il s’agit en effet de la mesure la plus régressive de toutes les dépenses fiscales.

– Inclusion partielle des gains en capital (B.117) : le document estime que cette dépense s’élevait à quelque 740 millions $ en 2013. Elle permet aux personnes qui ont des revenus de gains en capital de n’en déclarer que la moitié. Cette mesure est très régressive, car 46 % de cette dépense est allée en 2011 aux 0,6 % des contribuables qui gagnaient au moins 250 000 $ et 72 % aux 4,8 % déclarant au moins 100 000 $ de revenus imposables. Elle récompense en plus ceux qui gagnent des revenus sans produire de biens et services utiles à la société. Elle est non seulement très régressive, mais aussi peu utile socialement.

D’autres dépenses fiscales permettent de ne pas déclarer du tout les gains en capital retirés de la vente des résidences principales (dépense atteignant 1 milliard $ à 1,36 milliard $ entre 2008 et 2013, voir la page B.118) et de la vente de petites entreprises admissibles (B.123), notamment les fermes agricoles (B.101) jusqu’à concurrence de 750 000 $ à vie (dépense de près de 150 millions $ par année). Ces mesures sont toutefois, selon moi, beaucoup plus acceptables socialement, entre autres parce que ces gains sont souvent l’équivalent de sommes épargnées en vue de la retraite.

– Non-imposition du revenu de placement provenant d’un compte d’épargne libre d’impôt (B.118 et B.119) : cette dépense instaurée en 2009 s’élevait déjà à près de 80 millions $ en 2013 et pourrait atteindre 600 millions $ pour le Québec et 3 milliards $ pour le Canada en 2029, selon le plan budgétaire du Canada de 2008 (page 85). C’est donc une dépense explosive et très coûteuse, surtout quand on considère que les besoins de l’État seront encore plus grands pour financer les services publics en raison du vieillissement de la population, d’autant plus que les revenus ne pourront qu’augmenter de moins en moins. Il est impossible de savoir à quel point cette mesure est régressive, car elle consiste justement à ne pas déclarer le revenus exemptés (revenus de placement). Cela dit, il est clair que l’achat de CÉLI est un élément de plus en plus important de la planification fiscale des plus riches.

– Autres dépenses fiscales non considérées dans le calcul (B.147 à B.158) : en plus des dépenses de 15,3 milliards $ pour diminuer l’impôt payé par les particuliers, une somme semblable (15,1 milliards $) n’y est pas additionnée car on considère qu’elle fait partie du régime fiscal de base (bizarre d’explication…). Ces mesures bénéficient en général assez également à tous, mais surtout aux contribuables qui travaillent. Il s’agit principalement des crédits d’impôts de base (la non imposition des premiers gains, environ 14 000 $ en 2013, qui rapporterait environ 12 milliards $ de plus à l’État), de la non imposition des parts d’employeurs pour les régimes sociaux (assurance-emploi, assurance parentale et régime de retraite du Québec, 1,8 milliard $) et de crédits et déductions de dépenses engagés pour gagner un revenu (500 millions $), comme les cotisations syndicales, les frais de représentation, etc.

Ces dépenses incluent par contre deux mesures un peu différentes. La première est le crédit d’impôt pour dividendes (B.153) qui se justifie, selon le gouvernement, par le fait que les entreprises paient déjà de l’impôt sur ces sommes avant de les verser aux actionnaires. Je n’accepte qu’en partie cette explication, mais je vais me contenter de mentionner que cette dépense de 360 millions $ est très régressive, car 41 % de cette dépense allait en 2011 aux 0,6 % des contribuables qui gagnaient au moins 250 000 $ par année et 65 % aux 4,8 % déclarant au moins 100 000 $ de revenus imposables. La deuxième (400 millions $) est le gain de loterie et de jeu qui est une activité déjà très payante pour l’État (B.157).

Dépenses fiscales liées à l’impôt des sociétés

Il est très difficile d’évaluer avec la même grille (régressivité et impact social) les dépenses fiscales des sociétés. Cela dit, ces dépenses s’ajoutent aux autres mesures où le Québec est beaucoup plus généreux que les autres provinces : subventions, prêts sans intérêts, tarifs spéciaux pour l’électricité, dépenses d’infrastructures, etc. Je vais tout de même mentionner quelque une des ces mesures.

• Taux réduit d’imposition pour les petites entreprises (B.159) : il s’agit d’accorder un taux moins élevé sur le revenu applicable à la première tranche de 400 000 $ de revenus des entreprises. Comme cette mesure (près de 600 millions $) aide surtout les plus petites entreprises et favorise en plus le départ de telles entreprises, elle semble acceptable. Mais encore là, l’est-elle dans tous les cas? Difficile de répondre…
• Crédits pour la recherche et développement (B.167) : cela coûte 800 millions $ par année. S’il semble à première vue acceptable de financer la recherche, on peut se demander si c’est toujours le cas?
• Crédits pour les entreprises de la nouvelle économie (B.168 à 180) : cette dépense de près de 500 millions $ semble utile, mais, encore là, il faudrait examiner chacun des cas. Par «nouvelle économie», on entend les entreprises de design, de multimédia, du développement des affaires électroniques, etc.
• Crédit d’impôt relatif aux ressources (B.189 et 190) : l’État renonce à 130 millions $ par année pour aider, encore une fois, les activités d’exploration minière…
• Promotion de la culture (B.208 à B.216) : cette dépense de 200 millions $ me semble justifiable, surtout dans le contexte de la protection des activités culturelles de notre peuple entouré de peuples de cultures différentes. Mais, encore là, il faudrait y regarder de plus près…

Dépenses fiscales liées aux taxes à la consommation

Près de 3,7 milliards $ des 4,6 milliards $ (80 %) des dépenses fiscales liées aux taxes à la consommation résultent de la détaxation ou de l’exonération de certains biens et services. Voici les principaux (B.251 à B.257) :

• aliments : 1,7 milliards $
• médicaments sur ordonnance : 350 millions $
• loyers : 600 millions $
• services de santé : 300 millions $

Comme les plus pauvres consacrent en moyenne une part plus élevée de leurs dépenses à ces biens et services, ce type de dépense fiscale est progressif, en enlevant une grande partie du caractère régressif aux taxes de vente. L’effet de cette dépense est décrit plus a fond dans une étude que j’ai commentée il y a plus de deux ans.

Les 20 % restants sont composés en majeure partie de remboursements de taxes aux organismes de services publics (sans but lucratif, écoles, hôpitaux, etc.) et de réductions de taxe pour certains types d’assurance (B.257 à B.264). Encore là, je n’ai rien à redire si ce n’est sur certaines applications qu’il faudrait regarder avec plus d’attention.

Et alors…

Ce tour des dépenses fiscales, bien superficiel, montre que la majeure partie de ces dépenses est socialement acceptable et même souhaitable. Il demeure que certaines d’entre elles sont carrément des cadeaux aux plus fortunés et apportent peu à la société quand elles ne lui nuisent pas carrément. Bref, comme je l’ai mentionné au début de cette série de deux billets, l’examen de ces dépenses est essentiel et est trop souvent négligé. L’abolition ou la modification d’un bon nombre d’entre elles s’impose si on veut continuer à offrir des services publics équitables et de qualité. Et, peut-être pourrions-nous même les améliorer!