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Les mesures fiscales progressives du gouvernement Harper

4 juin 2014

dpB_052014Un article paru la semaine dernière a relaté une étude du directeur parlementaire du budget (DPB), Analyse des recettes et de l’impact distributif des changements fiscaux fédéraux : 2005 à 2013, qui arrive à une conclusion pour le moins étonnante : les différents changements fiscaux adoptés par les conservateurs depuis 2005 auraient davantage bénéficié aux plus pauvres qu’aux riches et auraient eu un effet positif sur les inégalités. Étonnant, non?

Tellement étonnant que je n’ai pas pu résister à la tentation de regarder cette étude de plus près. Il est en effet de la première importance de pouvoir bénéficier de données fiables pour évaluer l’impact des mesures fiscales disponibles dans le but d’adopter celles qui permettent le mieux d’atteindre des objectifs d’équité fiscale et de faire diminuer les inégalités. Cette étude est dans ce sens bien précieuse.

Constats de l’étude

Avant d’aborder chacune des mesures fiscales analysées par le DPB, je crois pertinent de regarder les effets d’ensemble des mesures adoptées par le gouvernement conservateur depuis 2005. Le tableau qui suit vise justement à atteindre cet objectif.

dpB_052014a

Ce tableau résume les effets pour l’année 2014 des 13 mesures fiscales à l’intention des particuliers adoptées par le gouvernement conservateur depuis 2005, tels que calculés par le DPB. Il faut retenir que ce tableau ne présente pas les effets totaux de ces mesures, mais uniquement ceux des changements à ces mesures apportés par le gouvernement depuis 2005. En outre, le DPB ne considère pas les effets de la simple indexation des montants relatifs à l’impôt sur le revenu des particuliers, mais seulement des changements qui lui sont plus élevés. Dans l’ensemble, les modifications à ces mesures font :

  • diminuer les revenus du gouvernement fédéral d’un peu plus de 30 milliards $;
  • augmenter les revenus des gouvernements provinciaux de 1,7 milliard $ (principalement parce que la baisse des impôts et taxes fédéraux entraînent une hausse de la consommation, et donc des recettes des taxes provinciales sur la consommation);
  • diminuer le coefficient de Gini de 0,22, ce qui est loin d’être négligeable.

Nous allons maintenant faire le tour de ces 13 mesures pour expliquer en quoi elles consistent et leurs effets calculés par le DPB.

Montant en raison de l’âge : Ce crédit, accordé aux personnes âgées de 65 ans et plus qui gagnent moins qu’un certain montant, a été augmenté de 27 % en 2006, puis de 22 % en 2009. Ces deux hausses feront diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 950 millions $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 50 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente. Comme ce crédit diminue en fonction du revenu, il bénéficie davantage aux ménages du 20e au 50e percentiles. En conséquence, il a un effet positif sur les inégalités, faisant diminuer le coefficient de Gini de 0,03.

Notons que le coefficient de Gini est calculé en fonction des ménages, tandis que les mesures fiscales s’appliquent à des particuliers; en conséquence, les ménages les plus riches peuvent bénéficier des mesures qui s’adressent aux plus pauvres s’ils comptent au moins un membre à faible revenu. Cette remarque s’applique à toutes ces mesures.

Montant de base : Ce crédit est la partie du revenu imposable qui est exemptée de l’impôt fédéral. Ce crédit a augmenté de 8 % en 2005, de 9 % en 2007 et de 8 % en 2009. Ces trois hausses feront diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 3,8 milliards $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 350 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente et de l’élargissement de l’assiette du revenu imposable (les provinces peuvent se financer à partir de montants plus élevés). Comme ce crédit est fixe, mais n’est accessible qu’à partir d’un certain revenu, il bénéficie proportionnellement davantage aux ménages du 20e au 40e percentiles. En conséquence, il a un effet positif sur les inégalités, faisant diminuer le coefficient de Gini de 0,05.

Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE) et Supplément de prestation nationale pour enfants (SPNE) : Ces crédits non remboursables s’adressent aux familles avec enfants de moins de 18 ans gagnant moins d’un certain montant. Ce montant pour le PFCE a augmenté de 7,5 % en 2009, tandis que le crédit lui-même du SPNE a augmenté de 14 % en 2005 et de 13 % en 2006. Ces modifications feront diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 1,1 milliard $ en 2014 par rapport aux règles de 2004, et diminuer ceux des gouvernements provinciaux de 20 millions $ en raison de la différence entre l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente et la valeur des crédits qu’ils doivent aussi augmenter dans le cadre d’ententes fédérales-provinciales. Comme ce crédit est remboursable (et bénéficie donc aux ménages les plus pauvres) et comme il diminue en fonction du revenu, il bénéficie davantage aux ménages des cinq premiers déciles. Par contre, comme les sommes en jeu ne sont pas énormes, ce crédit ne fait diminuer le coefficient de Gini de seulement 0,04. C’est déjà ça!

Crédit d’impôt pour enfants : Ce crédit non remboursable est offert depuis 2007 aux parents et tuteurs d’enfants de 18 ans ou moins. Il fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 1,7 milliard $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 130 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente. Comme ce crédit est fixe, mais n’est accessible qu’à partir d’un certain revenu et n’est disponible qu’aux ménages avec enfants qui ont plus souvent au moins deux revenus, il bénéficie proportionnellement davantage aux ménages du 40e au 80e percentiles. En conséquence, il a un effet négatif sur les inégalités, faisant augmenter le coefficient de Gini de 0,01.

En fait, l’aspect régressif de ce crédit est accentué (ou carrément causé) en raison de la population utilisée pour calculer le coefficient de Gini. On considère en effet tous les ménages, peu importe leur taille. Or, il est évident que les ménages avec enfants comptent en moyenne plus de membres que les ménages sans enfants. Ils ont donc proportionnellement plus de dépenses que les ménages plus petits. La méthode utilisée ne permet pas de tenir compte de ce fait et rend donc régressive une mesure probablement progressive….

Crédit d’impôt pour dividendes : Ce crédit sert officiellement à éviter la double imposition parce que les entreprises sont déjà imposées (si peu et de moins en moins!). Ce crédit a changé à de nombreuses reprises depuis 10 ans. Au bout du compte, ce crédit appliqué aux dividendes des grandes entreprises a augmenté de 13 % à 15 % et celui pour les dividendes des petites entreprises a diminué de 13 % à 11 %. Les impacts opposés de ces deux changements feront augmenter les revenus du gouvernement fédéral de 200 millions $ en 2014 (-320 + 520 dans le tableau), et n’auront pas d’impact significatif sur ceux des gouvernements provinciaux. Comme ce sont essentiellement les plus riches qui subiront les effets de la baisse de ces crédits (90 % de ces crédits sont utilisés par les 5 % les plus riches!), mais que les sommes en jeu sont relativement peu élevées, ces changements auront un faible effet positif sur les inégalités, faisant diminuer le coefficient de Gini de 0,01.

Crédit d’impôt à l’emploi : Ce crédit non remboursable permet de diminuer l’impôt sur les revenus de travail non autonome. Il date de 2006 et a été haussé en 2007. Ce crédit fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 2,1 milliards $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 230 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente. Comme ce crédit est presque fixe en fonction du revenu (mais provenant uniquement d’un travail salarié), mais qu’il est non remboursable, il bénéficie proportionnellement davantage aux ménages du 20e percentile, mais de très peu. En conséquence, il n’a qu’un léger effet positif sur les inégalités, ne faisant diminuer le coefficient de Gini que de 0,01.

Crédit pour revenu de pension : Ce crédit non remboursable permet de faire diminuer l’impôt sur les revenus de pensions (y compris les RÉER). Il a été doublé (de 1000 $ à 2000 $) en 2007. Ce changement fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 620 millions $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 20 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente. Comme ce crédit est fixe, mais n’est accessible qu’à partir d’un certain revenu, il bénéficie proportionnellement davantage aux ménages du 20e au 40e percentiles. En conséquence, il n’a qu’un léger effet positif sur les inégalités, ne faisant diminuer le coefficient de Gini que de 0,01.

Fractionnement du revenu de pension : Cette mesure, adoptée en 2007, permet d’attribuer jusqu’à la moitié de son revenu de pension à son conjoint, de façon à payer son impôt à un palier d’imposition moins élevé. Elle fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 1,0 milliard $ en 2014, et ceux des gouvernements provinciaux de 260 millions $ en raison de l’application de cette mesure aussi aux impôts provinciaux. Comme cette mesure ne peut être utilisée que par des ménages d’au moins deux personnes imposées sur des paliers d’imposition différents, elle profite essentiellement aux 60 % des ménages les plus riches et presque pas (environ 10 % des sommes) aux 40 % les plus pauvres. Proportionnellement, comme cette option n’est disponible qu’aux gens qui reçoivent des pensions (et qui ont en moyenne des revenus plus faibles), elle avantage le plus les ménages du 40e au 70e percentiles. Par contre, comme seulement 9 % des ménages en bénéficient, cette mesure n’a qu’un léger effet négatif sur les inégalités, ne faisant augmenter le coefficient de Gini que de 0,01.

Montants du revenu personnel : Il s’agit ici de l’établissement (autre que la simple indexation) des sommes qui servent de seuils aux paliers d’imposition (15, 22, 26 et 29 %). Au lieu de seulement les indexer, le gouvernement a haussé les deux premiers seuils de 7,5 % (5 % au-dessus de l’inflation) en 2009. Cette décision fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 1,8 milliard $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 270 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente. Cette décision est très régressive : «la tranche de 20 % des travailleurs au revenu le plus élevé touche environ 70 % des gains financiers découlant de cette hausse, alors que la tranche de 50 % des ménages au revenu le plus bas touche moins de 5 % des gains». Proportionnellement, elle avantage le plus les ménages du 80e au 95e percentiles. Ainsi, même si cette modification semble bien mineure (augmenter de 5 % des seuils de paliers d’imposition), elle est la mesure présentée ici qui a l’effet le plus négatif sur les inégalités, faisant augmenter le coefficient de Gini de 0,04.

– Taux d’imposition du revenu des particuliers : Il s’agit ici de l’établissement du taux d’imposition de base, qui s’applique aussi au calcul des crédits d’impôt non remboursables. Ce taux a été changé à trois reprises depuis 2004. Le DPB calcule ici l’effet de sa baisse de 16 % en 2004 à 15 % en 2013. Cette baisse fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 3,0 milliards $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 360 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente et de l’élargissement de l’assiette du revenu imposable. La baisse de ce taux a dans un premier temps un effet légèrement régressif, car les ménages à revenu élevé sont «plus nombreux à combiner plusieurs travailleurs pouvant profiter pleinement de la réduction du taux d’imposition de la première tranche de 43 953 $ du revenu imposable». Par contre, comme cette mesure a aussi un effet progressif en réduisant le taux applicable aux crédits d’impôts non remboursables, crédits qui profitent davantage aux plus riches, cette mesure n’a au bout du compte qu’un effet négligeable sur les inégalités et sur le coefficient de Gini.

– Prestation fiscale canadienne pour le revenu de travail (PFRT) : Ce crédit remboursable, introduit en 2007, offre aux personnes gagnant de faibles revenus de travail (sauf les étudiants à temps plein sans personne à charge, qui sont par contre admissibles au crédit provincial, toutefois moins généreux) une somme supplémentaire, augmentée en 2009, pouvant atteindre plus de 1 600 $ en 2014. Ce crédit fera diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 1,3 milliard $ en 2014, mais aura peu d’impact sur les recettes des gouvernements provinciaux, car l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente sera annulée par le coût des équivalents provinciaux de cette mesure. Comme ce crédit est remboursable et diminue rapidement avec le revenu, mais est offert seulement aux personnes qui ont un revenu de travail, il bénéficie davantage aux ménages se situant entre le 10e et le 40e percentiles. Malgré le fait que les sommes en jeu sont relativement modestes, ce crédit est la mesure présentée ici la plus progressive, car elle fait diminuer le coefficient de Gini de 0,08. Bravo!

– Taxe sur les produits et services (TPS) : le taux de la TPS est passé de 7 % à 6 % en 2006 et de 6 % à 5 % en 2008. Ces baisses feront diminuer les revenus du gouvernement fédéral de 13,3 milliards $ en 2014, et augmenter ceux des gouvernements provinciaux de 580 millions $ en raison de l’accroissement des recettes découlant des taxes de vente (sans compter que le gouvernement du Québec a rapidement récupéré cette baisse de deux points de pourcentage en faisant augmenter sa taxe de vente du même taux). Comme cette baisse n’a pas été accompagnée d’une diminution des crédits de TPS pour les plus pauvres, ils sont les grands gagnants de cette baisse. Par contre, comme cette mesure touche tout le monde et que les ricjhes dépensent plus que ples pauvres, la baisse des inégalités qu’elle entraîne demeure limitée, si on tient compte de l’ampleur de la diminution des revenus de l’État qu’elle entraîne. Avec une diminution de 0,05 du coefficient de Gini, cette mesure se classe au deuxième rang (à égalité avec l’augmentation du montant de base et derrière l’implantation du PRFT, qui coûte pourtant 10 fois moins) des décisions qui diminuent le plus les inégalités.

Et alors…

On peut bien sûr être surpris du caractère finalement progressif de l’ensemble des mesures fiscales à l’intention des particuliers adoptées par les conservateurs. En tout cas, je l’ai été! Mais, cela ne doit pas nous empêcher de donner à Harper ce qui lui appartient!

Ce verdict doit toutefois être accompagné de trois bémols que je vais présenter en ordre d’importance. Tout d’abord, le DPB reconnaît ne pas avoir été en mesure d’évaluer les effets de l’introduction en 2009 des comptes d’épargne libre d’impôt (CÉLI), mesure très régressive, comme je l’ai montré dans ce billet. Il est certain que l’ampleur de cette mesure est relativement faible pour l’instant, mais elle augmente à chaque année au rythme de l’augmentation des sommes qui y sont déposées.

Ensuite, le rapport n’aborde pas la fiscalité des entreprises, qui représente pourtant environ 14 % des revenus du gouvernement fédéral, car il est impossible de calculer l’impact de ces mesures sur les inégalités entre les ménages (même s’il est certain que toute baisse des impôts des entreprises est fortement régressive). Le taux d’imposition des entreprises est pourtant passé de 21 % à 15 % entre 2005 et aujourd’hui (baisse de 29 %, sans compter l’élimination de la surtaxe fédérale de 1,12 %, voir la page numérotée 7).

Finalement, le DPB précise (à une autre page numérotée 7) que «la réduction d’un taux d’impôt régressif peut accroître la progressivité du régime fiscal, mais si la perte de recettes correspondante mène à l’élimination d’un programme progressif, l’incidence distributive du changement sur le bien-être de l’ensemble des strates de la population serait ambiguë et ne pourrait être déterminée qu’au prix d’un examen rigoureux».  Je ne sais pas si tous les programmes éliminés ou réduits par les conservateurs étaient aussi progressifs que l’assurance-emploi, le financement des logements sociaux (qui aura diminué de 52 % entre 2010 et 2016), l’enseignement de l’alphabétisation et que les programmes de santé pour les réfugiés, ni si tous les organismes qu’ils ont attaqués sont aussi importants pour le partage des richesses que les syndicats, mais ces décisions à elles seules annulent sûrement les avantages décrits dans ce billet. D’ailleurs, les données de l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu nous montrent, aux tableaux cansim 202-0705 et 202-0709 que, quelque soit le type de revenu considéré et l’utilisation du type de ménage, le coefficient de Gini du Canada est demeuré stable de 2005 à 2011, dernière année où des données sont disponibles. Mais, bon, ce n’est pas une preuve, car bien d’autres facteurs influencent l’évolution des inégalités, mais cela montre que les inégalités sont restées aussi élevées qu’avant au cours de son mandat. Et, cela ne tient pas compte de ses compressions en environnement, en recherche scientifique ou dans les programmes internationaux, ni ses interventions dans les mesures pénales…

Il faut aussi se rappeler que les prochaines mesures fiscales que compte adopter ce gouvernement quand il aura atteint l’équilibre fiscal, soit le doublement du plafond des sommes qu’un contribuable peut déposer dans un CÉLI et le fractionnement des revenus pour les conjoints parents d’enfants de moins de 18 ans (dont j’ai parlé dans ce billet), sont particulièrement régressives.

Alors, ne nions pas l’aspect progressif de certaines des mesures adoptées par ce gouvernement, mais que cela ne nous empêche pas de déplorer l’ensemble de son œuvre…

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6 commentaires leave one →
  1. Benton permalink
    4 juin 2014 12 h 52 min

    Il me semble que la lutte au déficit (et à la dette) est plus prioritaire que des crédits d’impôts aux particuliers pour relancer la consommation ou des réductions aux entreprises! Du moins c’est mieux que de rembourser la dette sur le dos de la santé et de l’éducation…

    Pendant ce temps, le gouvernement Harper veut baisser sa contribution à la santé à 14%. Il était a 50% lors de la création du système de santé universel à la fin des années 60, %46 au début des années 80 et a baissé à 22% (pour remonter un peu ensuite) sous le gouvernement Chrétien, ce qui a généré en parti des surplus…. et remboursement de dettes.

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  2. 4 juin 2014 14 h 00 min

    J’ai rarement vu un contexte aussi inquiétant… On en saura plus dans quelques heures!

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  3. 6 juin 2014 12 h 41 min

    Comme vous dites en conclusion, peut-on parler de fiscalité progressive si le gouvernement se prive de revenus (même si ces revenus provenaient des plus pauvres (en plus, ce n’est même pas les plus pauvres… les percentiles entres 0 et 20 ne semblent pas bénéficier de quoi que ce soit)), et ainsi cesse de fournir des programmes qu’aucun citoyen pauvre ne pourrait se procurer facilement à titre de consommateur sur le marché?

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  4. 6 juin 2014 13 h 37 min

    «peut-on parler de fiscalité progressive si le gouvernement se prive de revenus (…)»

    Je demeure surpris que ce soit les conservateurs qui aient adopté la «Prestation fiscale canadienne pour le revenu de travail», mesure la plus progressive de toutes celles présentées ici. Elle bénéficie en plus le plus fortement aux membres des deuxième et troisième déciles. Voir le graphique 6.5 à la page numérotée 23 de http://www.pbo-dpb.gc.ca/files/files/Fiscal_Impact_and_Incidence_FR.pdf .

    Un de mes gars a déjà bénéficié du maximum de ce crédit (ainsi que de l’équivalent provincial) : il était aux anges et avait de la difficulté à y croire jusqu’à ce qu’il reçoive son retour d’impôt. En plus, ce crédit peut être encaissé en cours d’année. Une excellente mesure pour les travailleurs et travailleuses à petits salaires.

    Comme je le dis dans le billet, cela n’enlève pas les horreurs adoptées par ce gouvernement!

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