La protection sociale pour les personnes âgées

Grâce à un article du Devoir, en fait de l’Agence France-Presse, j’ai appris que l’Organisation internationale du travail (OIT) a publié récemment un rapport portant sur la protection sociale pour les personnes âgées. Comme la version française du rapport ne contient que le sommaire, il a fallu que je lise la version anglaise pour en en savoir plus.

Cette étude regroupe des données sur les programmes de pensions de vieillesse gouvernementaux de 174 pays. Il est certain que ces données ne sont pas tous complètes ou de même qualité, mais elles permettent de faire le tour de l’impact de ces programmes et de leur diversité. Je ne pourrai bien sûr pas présenter tous les aspects de la question analysés dans cette étude, mais j’ai retenu ici ceux que j’ai jugé les plus intéressants et pertinents.

Le rôle crucial des pensions

Dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les différents programmes de pension gouvernementaux, qu’ils soient acquis à la suite de contributions (comme le régime des rentes du Québec, RRQ) ou qu’ils fonctionnent par redistribution (comme la sécurité de la vieillesse, SV, et le supplément de revenu garanti, SRG, qui sont financés à même les revenus de l’État), représentent 59 % des revenus des personnes âgés. Chez les ménages des quatre premiers déciles de revenus (les 40 % les plus pauvres), ce taux atteint plus de 80 %, tandis qu’il ne représente que 30 % des revenus des 40 % les plus riches. Ces proportions varient énormément d’un pays à l’autre et ont un grand impact sur la pauvreté des personnes âgées, comme on peut le voir dans le graphique qui suit.

Ce graphique montre en effet clairement que le taux de pauvreté des personnes âgées (axe vertical) diminue en moyenne en fonction du pourcentage des revenus que ces personnes reçoivent de programmes publics (axe horizontal). Mais, d’autres facteurs interviennent. Une étude de l’OCDE datant de 2013 a de fait montré que les services publics (santé, logement, soins de longue durée, etc.) équivalent à l’ajout moyen de 40 % des revenus des personnes âgées. Même sans tenir compte de cet apport, le taux de pauvreté des personnes âgées des pays qui offrent le plus de services publics est beaucoup plus faible que celui des pays qui en offrent moins.

La couverture des régimes de pension

Dans les 174 pays étudiés, près de la moitié des personnes âgées ne bénéficient pas de pension (c’était la manchette de l’article du Devoir). C’est le cas de 83 % de celles qui habitent l’Afrique subsaharienne, mais de seulement 10 % de celles de l’Europe et de l’Amérique du Nord. En plus, il faut noter que cette proportion est en forte baisse depuis 10 ans, comme le montre le graphique suivant.

Dans ce graphique, les pays qui se retrouvent en haut de la diagonale bénéficiaient entre 2010 et 2012 (les données les plus récentes ne sont pas toutes de la même année) d’un taux de couverture plus élevé qu’en 2000 (axe horizontal, l’axe vertical indiquant le taux de converture entre 2010 et 2012). C’est l’inverse pour les quelques pays qui se situent en bas de cette ligne. L’amélioration est tout particulièrement spectaculaire dans les pays situés en haut à gauche du graphique (Timor oriental, Lesotho, etc.). Cela dit, la consolation est mince et la désolation demeure très forte…

L’étude précise que les femmes ont dans presque tous les pays une couverture moindre, surtout dans ceux où cette couverture dépend des contributions liés à un emploi formel. Même quand elles en bénéficient, les montants qu’elles reçoivent sont moins élevés, prolongeant la discrimination qu’elles subissent sur le marché du travail. Elles sont aussi plus nombreuses à interrompre leur emploi pour avoir des enfants et en prendre soin. En plus, leur espérance de vie plus élevée les mène plus souvent à la pauvreté profonde. Pour leur assurer une meilleure pension, l’implantation de régimes de pension non contributifs (par redistribution) est essentielle. Idéalement, il faudrait aussi éliminer tout écart dû à la plus faible présence des femmes sur le marché du travail et éliminer les différences de revenus de travail entre elles et les hommes.

Le niveau de remplacement de revenu

Même si les données sur le remplacement du revenu sont moins fréquentes et moins précises, ce sujet mérite un examen attentif. L’étude observe d’entrée de jeu que la plupart des mécanismes d’indexation sont insuffisants. Quand il y en a, il sont trop souvent basés sur l’inflation (comme au Canada), ce qui fait diminuer le niveau de remplacement du revenu par rapport au revenu médian, puisque celui-ci augmente plus rapidement que l’inflation (observation que le rapport d’Amours sur l’avenir du système de retraite québécois avait relevée en calculant que, comme je l’ai mentionné dans ce billet, «la part du revenu précédent la retraite assurée par les prestations du Programme de la sécurité de la vieillesse et du supplément de revenu garanti passera graduellement de 26 % actuellement à 13 % dans 40 ans»). Or, face à la crise commencée en 2007, de nombreux pays ont sabré dans le niveau de remplacement de revenu de leurs régimes, comme le montre le graphique suivant.

Parmi les 22 pays représentés dans ce graphique, les auteurs prévoient que seulement deux d’entre eux (la Hongrie et l’Islande) verront le niveau de remplacement de revenu de leurs programmes de pension augmenter entre 2010 et 2060, et encore, de très peu! Par contre, il baisserait dans tous les autres pays, dans certains cas de façon majeure (Luxembourg, Slovaquie, Pologne, Lettonie et Estonie). Les auteurs montrent ensuite (voir le graphique ci-contre) que l’effet de la simple indexation à l’inflation (barre bleue foncée) ne suffit pas à maintenir le niveau de vie relatif des pensionnés et que cet effet va en s’accroissant, tout en le préservant mieux que l’absence totale d’indexation (barre bleue pâle). Si l’impact est mineur après cinq ans (baisse de 9 % du niveau de vie relatif), il devient majeur après 20 ans (baisse de 33 %). Le graphique montre aussi que l’absence de mécanisme d’indexation le ferait baisser de 55 % en 20 ans, en supposant une inflation de 2 % et une augmentation des salaires réels moyens similaire (ce qui me semble un peu élevé, mais ne change pas le principe exposé). Notons que l’indexation de l’aide sociale à la seule inflation produit le même effet sur la qualité de vie des plus pauvres de notre société.

Mais, ce n’est pas tout. Certains pays, comme l’Irlande, ont utilisé les épargnes des régimes à contributions pour recapitaliser les banques de leur pays, hypothéquant ainsi les pensions de leurs aînés. Au Canada, la hausse planifiée de 65 à 67 ans pour avoir droit aux prestations de la SV et du SRG est une autre dérive qui fera augmenter le taux de pauvreté des personnes âgées. Et, comme mentionné précédemment, l’indexation de ces sommes à la seule inflation continuera à faire augmenter le taux de faible revenu des personnes âgées (comme le montre la ligne jaune de ce graphique)…

L’étude montre que la diminution du pouvoir d’achat des personnes âgées aura de profondes conséquences sociales : érosion de la solidarité, modification du contrat social, précarité, maladies, exclusion, perte de dignité et j’en passe…

Et alors…

Si on trouve dans cette étude quelques raisons de se réjouir, notamment au sujet de l’augmentation de la couverture des régimes de pension, on en trouve tout autant de se désoler. Cela dit, elle nous permet de mettre le doigt sur les principales lacunes de nos régimes. Du côté des prestations liées à des contributions, dont on parle intensément au Québec depuis quelques années, ce n’est sûrement pas en s’attaquant aux régimes qui fonctionnent le mieux (ceux à prestations déterminées) qu’on améliorera la situation de nos aînéEs, mais c’est plutôt en améliorant notre régime public, le RRQ, qu’on pourra assurer un niveau de remplacement de revenus adéquat au plus grand nombre.

Mais, on ne parle pas assez d’un autre composant majeur des régimes de pensions, celui qui fonctionne par redistribution, car il est le seul à pouvoir assurer une retraite décente aux personnes qui n’ont pas pu, pour toutes sortes de raisons, bénéficier suffisamment des régimes à contributions. Je parle bien sûr de la SV et du SRG dont le niveau de remplacement du revenu fond année après année. Mais, comme d’habitude, on dirait que, dès qu’il s’agit d’une mesure du gouvernement fédéral, on se sent moins concerné et qu’on est moins porté à le contester. Pourtant…