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Les conséquences de la réforme de la sécurité de la vieillesse

7 février 2015

fonds_retraiteÇa fait un bout de temps que je n’ai pas parlé des programmes de retraite! Par hasard, je suis tombé la semaine dernière sur une étude de la Chaire de recherche Industrielle Alliance sur les enjeux économiques des changements démographiques intitulée Reforming Old Age Security: Effects and Alternatives (Réformer la sécurité de la vieillesse : conséquences et solutions de rechange) datant de septembre 2014. Cette étude, même si ses auteurs sont francophones (Nicholas-James Clavet, Jean-Yves Duclos, Bernard Fortin and Steeve Marchand) n’est disponible qu’en anglais. Notons toutefois qu’on peut consulter en français une bonne partie de l’étude dans une présentation.

Conséquences de la réforme

La réforme analysée par cette étude est bien sûr le report graduel du droit de recevoir des prestations de la Sécurité de la vieillesse (SV) et du Supplément de revenu garanti (SRG) de 65 ans à 67 ans entre 2023 et 2029, à coup de 4 mois de report par année.

– effets sur les finances publiques

Les auteurs estiment que le gouvernement fédéral épargnera 7,1 milliards $ en 2030, mais que les gouvernements provinciaux perdront 638 millions $ en raison de la baisse des impôts que cette réforme entraînera et de la hausse des prestations d’aide sociale (ils ne tiennent pas compte des pertes de revenus provenant de la taxe de vente et des tarifs), ce qui ne pourra qu’accentuer le déséquilibre fiscal entre les gouvernements fédéral et provinciaux.

– effets sur le faible revenu

Les auteurs soulignent d’entrée de jeu que les personnes qui subiront le plus les effets de cette réforme sont celles âgées de 65 et 66 ans qui reçoivent à la fois des prestations de SV et du SRG, donc les plus pauvres. Ils évaluent que 70 % des pertes de revenus proviendront des 50 % les plus pauvres et 40 % de ces pertes toucheront les 20 % les plus pauvres. Comme les femmes sont en moyenne plus pauvres, elles subiront davantage ces pertes que les hommes. En conséquence, le taux de faible revenu selon la mesure du panier de consommation (MPC) des femmes de cet âge augmenterait de 12,3 points de pourcentage (de 7,0 % sans la réforme à 19,3 sécurité_vieillesse1% avec elle) et celui des hommes de 10,7 points (de 6,0 % à 16,7 %). D’ailleurs, ce ne sont pas que les femmes les plus pauvres âgées de 65 et 66 ans qui seraient davantage touchées que les hommes, mais celles de tous les quintiles de revenu, comme le montre le graphique ci-contre (tirée de la page 11 de la présentation). Notons que le graphique correspondant de la page numérotée 9 de l’étude est erroné (il était d’ailleurs incompréhensible…).

Solutions de rechange

Les auteurs proposent trois scénarios qui rapporteraient autant au gouvernement fédéral pour remplacer la réforme décrite précédemment.

Le premier scénario consiste à faire baisser le montant à partir duquel le gouvernement commence à diminuer les prestations de SV (71 592 $ en 2014) et le montant à partir duquel il cesse complètement d’en verser (114 815 $). Pour épargner autant, ces deux limites devraient passer de 71 592 $ à 36 000 $ et de 114 815 $ à 80 194 $. Cette solution ferait toutefois perdre plus d’impôt sur le revenu aux gouvernements provinciaux que la réforme (car les perdants de cette option sont plus riches que ceux de la réforme et paient donc un pourcentage plus élevé d’impôt), mais ne ferait pas du tout augmenter le taux de faible revenu (tandis que la réforme le fait augmenter de 11,4 points de pourcentage, je le rappelle), car les personnes qui gagnent moins de 36 000 $ ne seraient pas du tout touchées par cette option.

La deuxième solution de rechange des auteurs est de diminuer le montant des prestations de SV, diminution qui devrait atteindre 926 $ par année pour atteindre le niveau d’épargne recherché par le gouvernement fédéral. Cette option ferait aussi perdre plus d’impôt sur le revenu aux gouvernements provinciaux. En plus elle ferait augmenter le taux de faible revenu, mais beaucoup moins que la réforme chez les personnes âgées de 65 et 66 ans (de 0.65 point de pourcentage, au lieu de 11,42 points), mais le ferait augmenter aussi chez les personnes âgées de 67 ans et plus ( de 0,39 point), car elles ne seront pas touchées par la réforme, mais le seraient avec cette solution.

La troisième et dernière proposition consiste en une augmentation graduelle et linéaire des prestations de SV et de SRG entre 65 et 70 ans. Là, la perte de revenu des gouvernements provinciaux serait semblable à celle de la réforme. Comme cette mesure toucherait, comme la réforme, davantage les personnes pauvres, le taux de faible revenu des personnes âgées de 65 et 66 ans augmenterait de 9,51 points de pourcentage (presque autant que la réforme, avec ses 11,42 points) et celui des personnes âgées de 67 à 69 ans de 3,99 points. Rien de bien engageant…

Changements de comportements

Les calculs des auteurs reposent sur l’hypothèse que les comportements des personnes ne changeraient pas en raison de la réforme ou de leurs scénarios de rechange. Or, le gouvernement et les autres promoteurs de cette réforme prétendent au contraire que la réforme inciterait les personnes les plus touchées à travailler plus longtemps. Théoriquement, les auteurs leur donnent raison.

Mais, se demandent-ils, dans les faits, est-ce que les personnes les plus touchées par cette réforme, soit les personnes pauvres de 65 et 66 ans, peuvent vraiment changer leurs comportements, en travaillant plus longtemps? Cela est pour le moins douteux. En effet, comme le montre le graphique qui suit (tiré de la page 18 de la présentation), les personnes les plus pauvres ne parviennent même pas à changer leur comportement avec les règles actuelles lorsqu’elles atteignent 60 ans. Alors, comment pourraient-elles le faire à 65 et 66 ans?

sécurité_vieillesse2

Ce graphique montre en effet que le taux de faible revenu en 2012 augmentait légèrement à partir de 50 ans, mais beaucoup plus rapidement à partir de 56 ans pour passer la barre des 20 % à 59 ans et atteindre un sommet d’environ 26 % chez les personnes âgées de 62 à 64 ans, pour ensuite diminuer considérablement chez les personnes qui avaient droit à la SV et au SRG, une partie de l’année à 65 ans, mais toute l’année à compter de 66 ans. Bref, comme le disent les auteurs, la réforme ne pourra pas inciter des personnes qui ne peuvent déjà pas travailler entre 60 et 64 ans à le faire quand elles auront 65 et 66 ans. Tout ce que la réforme aura réussi pour eux sera de les garder en situation de faible revenu deux ans de plus.

Et alors…

Si l’analyse de cette étude est intéressante, je juge sévèrement les «solutions de rechange» des auteurs. Ils acceptent d’une part la volonté du gouvernement conservateur de récupérer 7 milliards $ aux frais des personnes âgées, sans tenir compte que, comme je l’avais mentionné dans ce précédent billet sur la réforme conservatrice, le directeur parlementaire du budget (DPB), Kevin Page à l’époque, a démontré «que les programmes sociaux à l’intention des personnes âgés sont tout à fait viables, confirmant ainsi les conclusions de l’actuaire en chef sur le programme de la sécurité de la vieillesse», bref que cette réforme ne repose que sur l’idéologie conservatrice, pas du tout sur une nécessité. Ils semblent d’autre part ignorer que le rapport d’Amours sur l’avenir du système de retraite québécois (voir page 7) a observé, comme je l’ai mentionné dans cet autre billet, que «la part du revenu précédant la retraite assurée par les prestations du Programme de la sécurité de la vieillesse et du supplément de revenu garanti passera graduellement de 26 % actuellement à 13 % dans 40 ans», donc que, non seulement il ne faut pas retarder le versement des prestations de la SV et du SRG, mais qu’il faudrait les augmenter!

Pour les augmenter, on pourrait par exemple indexer ces programmes en fonction de la hausse des revenus médians plutôt que sur l’indice des prix à la consommation, type d’indexation qui existe dans de nombreux pays et qu’a imposé le PQ pour les droits de scolarité (notons qu’il est plus logique de se servir du taux d’augmentation des revenus pour indexer des revenus, ce que sont la SV et la SRG, que pour indexer des dépenses, comme les droits de scolarité!), ce qui permettrait par définition de maintenir la part du revenu précédant la retraite assurée par les prestations de la SV et du SRG.

Mais, comment financer cette hausse? C’est là que la première solution de rechange des auteurs de l’étude devient intéressante. Leur proposition (faire baisser le montant à partir duquel le gouvernement commence à diminuer les prestations de SV et le montant à partir duquel il cesse complètement d’en verser), comme on l’a vu, ne pénaliserait pas les plus pauvres, mais ceux qui gagnent plus de 36 000 $ (ce montant pouvant être plus élevé, car l’indexation en fonction de la hausse des revenus médians plutôt que sur l’indice des prix à la consommation ne coûterait pas 7 milliards $, en tout cas pas au début de son implantation). En l’appliquant, sans diminuer l’âge d’admissibilité à la SV et au SRG, on pourrait facilement compenser pour les coûts liés à un niveau d’indexation plus adéquat de la SV et de la SRG et ainsi assurer des retraites plus dignes à nos aînés. Si les auteurs avaient présenté leur solution de rechange ainsi, leur étude serait tout d’un coup devenu vraiment intéressante!

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