Pour un meilleur régime d’assurance-emploi?

L’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) a diffusé la semaine dernière une étude produite par Michel Bédard, actuaire en chef du régime d’assurance-emploi de 1991 à 2003, et Pierre Fortin, économiste émérite de l’Université du Québec à Montréal, intitulée Onze propositions pour un meilleur régime d’assurance-emploi. Si les médias ont assez bien couvert cette étude, je n’ai pas encore lu d’analyse ou de texte d’opinion sur son contenu. Dans ce billet, je compte présenter et commenter ces 11 propositions (comptant quelques sous-propositions supplémentaires).

Les 11 propositions

Avant de proposer leurs recommandations, les auteurs ont succinctement présenté l’évolution des paiements de prestations d’assurance-emploi (et d’assurance-chômage) de 1972 à 2014. En ne retenant que les prestations ordinaires, de pêcheurs et de travail partagé, les auteurs observent que la part du PIB correspondant à ces prestations est passée, en ne tenant pas compte des périodes de récession du début des années 1980 et du début des années 1990, d’environ 1,5 % dans les années 1970 à seulement 0,55 % en 2014, soit en gros trois fois moins (comme on peut le voir dans le graphique ci-contre, tiré des tableaux cansim 276-0005, 276-0017, 380-0064 et 380-0501). Pourtant le taux de chômage canadien était de 7,1 % en 1976 et de 6,9 % en 2014 (selon le tableau cansim 282-0002), différence qui ne peut bien sûr pas expliquer cet écart gigantesque. Les auteurs considèrent plutôt que ce sont les modifications apportées à ce programme, notamment celles du début des années 1990 (qui furent suivies de la baisse la plus spectaculaire), qui l’expliquent le plus.

1. Abandonner les critères actuels d’admissibilité aux prestations, basés sur un nombre minimum d’heures d’emploi assurable, et revenir à l’ancien système, basé sur un nombre minimum de semaines d’emploi

Je n’ai aucun problème avec cette recommandation. Contrairement à ce que prétendait le gouvernement, cette mesure a nui considérablement aux personnes qui travaillent à temps partiel, surtout aux jeunes et aux femmes. Les auteurs précisent que 38,9 % de ces personnes n’accumulent pas suffisamment d’heures pour recevoir des prestations, proportion 9 fois plus élevée que chez les personnes qui travaillent à temps plein (4,4 %). Il s’agit pour les auteurs et pour moi d’une discrimination évidente.

Celle-ci est en fait encore pire que ce qu’en disent les auteurs. En effet, le régime actuel ne prévoit des remboursements de cotisations qu’aux personnes qui ont gagné moins de 2 000 $ dans l’année (montant qui n’a pas été indexé depuis 1996!). Or, pour avoir droit à des prestations, il faut avoir, selon les situations, accumulé entre 420 et 910 heures au cours de l’année précédente. Même au salaire minimum (10,55 $ de l’heure), il faut donc avoir gagné entre 4431 $ et 9600 $ pour avoir droit aux prestations, bien plus que l’exemption de 2000 $. Le fait de ne pas rembourser des cotisations qui ne pourront jamais permettre de recevoir des prestations est un vol pur et simple… Pourtant, nos auteurs n’émettent aucune recommandation à cet effet.

2. Établir qu’une semaine d’emploi assurable donnant droit à des prestations doit comporter au moins 15 heures de travail

Pas de problème. Au moins, les gens qui travaillent moins ne seraient pas obligés de payer des cotisations!

3. Abolir les 62 régions économiques actuelles de l’assurance-emploi

Je suis divisé sur cette proposition. Les auteurs n’ont pas tort de dire qu’il est inéquitable qu’une personne qui perd son emploi se voit refuser des prestations dans une région alors qu’elle y aurait droit dans une autre. Par contre, il est certain que cela risque de prendre plus de temps à trouver un emploi décent dans une région où le taux de chômage est plus élevé que la moyenne que dans une région où il y est moins élevé. Dans ce sens, la durée des prestations doit tenir compte du taux de chômage régional. Bref, il est sensé de prévoir des durées de travail semblables pour avoir droit à des prestations, mais en généralisant les critères les plus bas actuellement appliqués ou même en les réduisant. En effet, la durée de travail dans des emplois saisonniers est souvent relativement courte. Que d’autres régions bénéficient des mêmes conditions, cela est correct, mais si on généralise les critères les plus élevés, de nombreuses personnes qui occupent des emplois saisonniers n’auraient plus droit aux prestations et devraient quitter ce genre d’emploi (et les employeurs devraient faire venir des travailleurs étrangers ou fermer leurs portes… Génial!), voire leur région. Malheureusement, les auteurs recommandent justement une hausse du nombre de semaines de travail permettant de recevoir des prestations…

4. Établir qu’un nombre minimum de 20 semaines d’emploi assurable est nécessaire pour donner droit aux prestations

Voilà! Cela est un appel à vider certaines régions de leur population et à renoncer à l’occupation du territoire. Comme les auteurs reconnaissent que leur critère est arbitraire, ils auraient pu au moins faire une étude d’impact avant de proposer leur solution. Ils reconnaissent que ce serait difficile d’exiger davantage de semaines, mais ne réalisent pas que de nombreux emplois dans la pêche, la forêt et même dans le tourisme (pour ne citer que ces trois industries) durent beaucoup moins que 20 semaines par année. Il faut aussi noter que le nombre d’heures par semaine est souvent beaucoup plus élevé que la moyenne dans ce type d’emploi au cours des quelques semaines où ces personnes travaillent et que le retour à un critère basé sur des semaines les pénaliserait davantage. Pourquoi pas un critère qui pourrait offrir le choix entre les semaines et les heures? Un tel système serait bien plus souple et mieux adapté à la diversité des situations sur le marché du travail.

5. Sous réserve du maximum de la rémunération hebdomadaire assurable, établir le taux de prestations à partir de la rémunération hebdomadaire moyenne obtenue au cours des 20 meilleures semaines d’emploi assurable

Pas trop de problème à première vue.

6. Maintenir le taux de prestations à une moyenne de 55 % de la rémunération assurable, mais le moduler de manière progressive tout en augmentant sensiblement son maximum

Le rapport propose d’une part d’augmenter le salaire maximal donnant droit à des prestations et d’autre part de moduler le taux de prestations par rapport au revenu assurable de 40 % du revenu assurable pour les personnes gagnant les revenus les plus élevés à 66^2/3 % pour celles gagnant les revenus les plus faibles. Ce système permettrait une redistribution des plus «riches» aux plus pauvres, d’autant plus que les personnes qui touchent les salaires les plus élevés ont un taux de chômage bien moins élevé que celles qui ont des salaires plus bas. Même si je favorise en général les programmes universels, je n’ai pas d’objection majeure à cette proposition. Notons que ce taux pouvait atteindre 75 % de 1971 à 1976 et 66^2/3 % jusqu’en 1979, puis 60 % jusqu’en 1993. Et comme la moyenne des prestations versées demeurerait à 55 % de la rémunération assurable, rien ne serait fait pour corriger les baisses que ce taux a connues depuis 1971.

7. Fixer la durée maximale des prestations à un nombre de semaines égal au nombre de semaines d’emploi assurable

Les auteurs recommandent que le nombre de semaines de prestations soit équivalent au nombre de semaines d’emploi assurable, créant ainsi une série de «trous noirs» dans les régions où il y a beaucoup de travail saisonnier (si ces personnes parviennent à travailler 20 semaines!). En effet, une personne qui aurait accumulé 20 semaines d’emploi assurable toucherait 20 semaines de prestations et n’aurait pas de revenu pendant 12 semaines! Les auteurs prévoient bien certaines exceptions, mais uniquement pour «un petit nombre de régions isolées où l’activité économique peut ralentir considérablement à certains moments et où les travailleurs d’expérience qui perdent leur emploi ont souvent besoin d’une longue période de reconversion». On notera que cette exception est en lien avec des événements conjoncturels et ne touche nullement le travail saisonnier. Les auteurs ne se cachent d’ailleurs pas de favoriser la mobilité de la main-d’œuvre vers les endroits où la demande de main-d’œuvre est plus forte, même si cela implique que les personnes faisant partie de la main-d’œuvre (la main-d’œuvre est en effet formé de personnes, n’oublions pas) doivent quitter leur région.

Pourtant, ils reconnaissent que des périodes de prestations plus longues n’ont qu’un effet faible sur la durée du chômage et qu’elles permettent aux personnes de trouver un meilleur emploi et aux employeurs de trouver des employés qualifiés qu’ils pourront garder dans un emploi plus longtemps. Pourquoi alors ne pas modifier cette recommandation?

8. Réduire la période d’attente à une semaine

Bravo. Bon, c’est encore une semaine de trop, mais cela améliorerait la situation actuelle de 50 %!

Bizarrement, les auteurs terminent leurs explications sur cette recommandation en en ajoutant une, bien plus importante : «dans les cas de départ volontaire ou non justifié, ou encore de congédiement pour cause, plutôt qu’une exclusion permanente de l’assurance-emploi (ce qui est le cas actuellement), une exclusion temporaire de quatre semaines s’ajouterait à la semaine imposée dans tous les cas ; et cette exclusion devrait être plus sévère en cas de récidive». Les auteurs semblent ignorer que l’exclusion complète dans ces cas est un des facteurs les plus importants expliquant la baisse du ratio prestataires/chômeurs depuis le début des années 1990 (et donc la baisse spectaculaire des sommes versées en prestations au cours de cette période). En effet, comme je l’ai montré dans ce billet, ce facteur exclut des prestations en moyenne environ 21 % des cotisants au régime, soit un peu plus que la proportion de ceux qui n’ont pas travaillé suffisamment d’heures (environ 17 % des cotisants)! Il s’agit donc d’une excellente recommandation, même si elle n’est pas dans l’énoncé de leurs 11 recommandations.

9. Assujettir le versement des prestations à deux conditions : que les prestataires conviennent de se soumettre aux vérifications normales de leur situation et qu’ils s’engagent à accepter tout emploi convenable qui leur sera offert

Cette recommandation semble ne rien changer… Sauf que, encore là, il faut lire le texte qui l’accompagne pour en évaluer l’impact. On y recommande entre autres d’augmenter les rencontres avec des conseillers «dont le rôle est d’aider les prestataires à établir des plans personnalisés de retour sur le marché du travail», mais surtout de revenir à la définition de l’emploi convenable qui était en vigueur avant la dernière réforme de l’assurance-emploi. Plutôt que de forcer des personnes en chômage d’accepter des emplois n’offrant dans le pire cas que 70 % du salaire antérieur, on tiendrait compte «de l’âge du chômeur, de son ancienneté dans sa profession antérieure, de l’expérience acquise, de la durée du chômage, de l’état du marché du travail, des répercussions de cet emploi sur la situation personnelle et familiale de l’intéressé et du fait que l’emploi est disponible en raison directe d’un arrêt du travail dû à un conflit professionnel en cours».

Cette recommandation est sage. Sauf que les auteurs prétendent qu’avec les autres mesures qu’ils préconisent, comme le minimum de 20 semaines d’emploi assurable et le «nombre maximal de semaines de prestations égal au nombre de semaines d’emploi assurable (…) on éviterait dans une large mesure le problème du «recours fréquent à l’assurance-emploi». Cela ressemble à une mort annoncée et voulue de l’emploi saisonnier et de l’occupation du territoire…

10. Confier la gestion de la composante du Régime liée à l’assurance contre la perte involontaire d’emploi à une caisse autonome qui appliquerait les principes actuariels généralement reconnus

En espérant que cela empêcherait vraiment les politiciens d’utiliser les cotisations d’assurance-emploi à d’autres fins que celles pour lesquelles elles sont versées, on ne peut qu’appuyer cette recommandation.

Dans le texte explicatif, les auteurs précisent que cette caisse ne servirait qu’aux prestations régulières (y compris les prestations pour pêcheurs et de travail partagé), mais pas au versement de prestations spéciales (maladie, maternité, parentales, formation, etc.), ni pour les secteurs saisonniers (parce que dans ces secteurs, disent-ils, «les pertes d’emploi ne sont pas liées à un risque, mais sont prévisibles sur une base annuelle»). Pourtant, ils ne disent rien sur la façon dont ces autres prestations seraient financées et administrées, quels en seraient les critères, ni quels avantages il y aurait à séparer le financement et l’administration de ces autres prestations. Il m’apparaît aussi contradictoire de vouloir imposer aux prestataires des rencontres avec des conseillers (voir la recommandation 9) sans financer ces rencontres à même ce programme. Je considère que cette imprécision mine quelque peu cette recommandation et suscite de nombreuses questions sans y répondre.

11. Sauf dans des conditions économiques extrêmement difficiles, financer le Régime d’assurance-emploi à parts égales — et exclusivement — avec les cotisations des employeurs et des employés

Cette recommandation d’un financement paritaire entre les employeurs et les employés (plutôt que 5/12 par les employés et 7/12 par les employeurs comme c’est le cas depuis 1972) n’est appuyée par aucun argumentaire, sinon de prétendre qu’il s’agit «d’une exigence de légitimité et d’équilibre». Ça me semble bien mince pour appuyer un tel chamboulement! Il faut rappeler que «La contribution plus élevée de l’employeur est sensée (sic) traduire le fait que celui-ci exerce un plus grand contrôle sur les coûts du programme (au niveau des décisions de licenciement) que les employés». Il faut aussi noter le rôle majeur des employeurs dans l’administration du programme, étant ceux qui, notamment, décident du motif d’une cessation d’emploi (manque de travail, inconduite, départ volontaire, etc.).

Cette recommandation étonne d’autant plus que les entreprises ont bénéficié de nombreuses baisses d’impôt au cours des dernières années, alors que les particuliers font face à des hausses de tarifs de plus en plus fréquentes et abruptes. Légitime et équilibrée, cette recommandation? Pas vraiment…

Et alors…

Avec l’entrée en matière de ce document, on aurait pensé que les auteurs auraient cherché à bonifier ce programme pour qu’il retrouve, au moins en partie, le niveau de financement qu’il a perdu depuis le début des années 1990. Certaines recommandations que j’ai appuyées vont dans ce sens, mais d’autres, notamment la hausse du nombre de semaines d’emploi assurable pour avoir droit à des prestations et la baisse du nombre de semaines de prestations auxquelles la personne qui perd son emploi aurait droit, vont carrément dans le sens inverse.

Il ne faut toutefois pas s’en étonner. D’ailleurs, un des auteurs a déclaré que «La droite sera contre. La gauche aussi. Ce sera la preuve qu’on ne se trompe pas tant que ça». Il s’agit sûrement d’une boutade et je ne perdrai pas de temps pour en démontrer l’absurdité manifeste. Mais elle montre que les auteurs ont tenu à «équilibrer» leurs recommandations plutôt que de travailler à corriger les principales lacunes qu’ils ont eux-mêmes illustrées au début de ce document. Cela dit, tel n’était pas leur objectif comme ils le disaient au début de leur document, celui-ci étant plutôt «de procéder à un examen attentif de ces conséquences de même que de la structure du Régime après 20 ans d’existence». Mais, à force de vouloir rester neutre, on aboutit à un ensemble de recommandations qui manquent de cohérence et de justifications. C’est malheureusement ce que je retiens de cette étude.

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