Le rôle des impôts et des transferts dans la réduction des inégalités (1)

J’ai l’impression d’avoir écrit un grand nombre de billets sur le rôle des impôts et des transferts dans la réduction des inégalités, mais jamais je n’avais lu une étude aussi complète sur le sujet, encore moins portant sur le Canada, que celle de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) intitulée justement The Role of Taxes and Transfers in Reducing Income Inequality. Compte tenu de la richesse de cette étude, je devrai lui consacrer deux billets pour pouvoir couvrir ne serait-ce que ses éléments les plus significatifs.

Les objectifs

Cette étude est en fait un chapitre d’un livre que publiera l’IRPP (Income Inequality, the Canadian Story, ou Les inégalités de revenu, l’histoire canadienne). Ce chapitre a deux objectifs :

• passer en revue la littérature et les données sur la réduction des inégalités découlant des impôts et des transferts. Pour ce, les auteurs comptent déterminer la contribution relative à la réduction des inégalités des principales composantes des transferts (assurance-emploi, aide sociale, transferts pour les enfants et les familles, et prestations aux personnes âgées) et des impôts sur le revenu (fédéral et provincial);
• établir la distinction entre la contribution de la progressivité et du niveau des transferts et des impôts dans la réduction des inégalités. En effet, l’ampleur de la réduction des inégalités générée par un impôt ou un transfert dépend à la fois de sa progressivité et de son niveau.

Les auteurs précisent ensuite que leur analyse n’a pas pour objectif d’évaluer la pertinence des mesures présentées dans l’étude, car ces mesures peuvent poursuivre d’autres objectifs que la réduction des inégalités. Par contre, l’analyse fine des rôles de la progressivité et du niveau de ces mesures fournit aux décideurs et aux personnes intéressées (comme moi, et vous, je l’espère!) un élément d’information important pour mieux comprendre leur contribution et pour pouvoir développer des politiques efficaces de réduction des inégalités.

Transferts et impôts analysés

Cette étude présente des résultats sur la progressivité et le niveau des impôts fédéral et provincial, et d’un grand nombre de transferts :

• prestations d’assurance-emploi;
• prestations d’aide sociale;
• prestations de la sécurité de la vieillesse (SV) et du supplément de revenu garanti (SRG);
• pensions provenant du Régime de pensions du Canada (RPC) et du Régime de rentes du Québec (RRQ);
• crédits pour enfants;
• prestations pour accidents de travail;
• crédits pour la TPS et les taxes provinciales;
• prestation fiscale pour le revenu de travail; et
• autres programmes de transferts.

Les quatre derniers éléments de cette liste sont (malheureusement…) regroupés dans cette étude. Les auteurs notent que les prestations d’assurance-emploi et les pensions provenant du RPC et du RRQ se distinguent par le fait que leur niveau pour une personne dépend des contributions individuelles antérieures, tandis que les autres transferts sont établis en fonction de critères d’admissibilité n’ayant aucun lien avec des contributions passées. Même si certains associent de ce fait les prestations d’assurance-emploi et les pensions provenant du RPC et du RRQ à des programmes d’assurance, les auteurs, conformément aux méthodes adoptées par Statistique Canada, les considèrent comme des transferts.

Évolution des inégalités

Un peu comme je l’avais fait pour le Québec il y a trois ans dans ce billet, les auteurs ont construit le graphique qui suit pour montrer l’évolution des inégalités au Canada telle que mesurées par le coefficient de Gini. On notera toutefois que j’avais utilisé les données des ménages, tandis que les auteurs de l’étude ont plutôt utilisé celles des individus, «où chaque individu est représenté par le revenu de sa famille économique ajusté», ce qui est plus courant. Cela explique les niveaux bien différents des coefficients de Gini entre mon graphique et celui-ci. Et si on se demande pourquoi les données de cette étude ne présentent qu’une année de plus de données que mon billet datant de trois ans, c’est que l’enquête sur laquelle se basent ces données, soit l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR), fait partie des enquêtes que Statistique Canada a dû interrompre en raison des compressions budgétaires qu’elle a subies (comme j’en parlais dans cet autre billet datant aussi de trois ans). L’EDTR a été remplacée par une nouvelle enquête (l’Enquête canadienne sur le revenu) moins complète et dont les données ne sont pas compatibles avec celles de l’EDTR. Fin de cette digression déprimante…

Ce graphique montre que les inégalités du revenu de marché (ligne continue du haut du graphique), qui correspond à la «somme des revenus d’emploi, salarié ou autonome, des revenus de placements, des revenus de retraite provenant d’un régime privé de pension et des éléments compris dans «autre revenu», ont augmenté dans les années 1980 et 1990, mais se sont stabilisés par la suite. Les inégalités du revenu total (ligne pointillée au centre du graphique), qui correspond au revenu de marché plus les transferts mentionnés dans la section précédente, ont aussi augmenté dans les années 1980 et 1990, mais moins fortement que celles dues au revenu de marché. Finalement, les inégalités du revenu après impôt (ligne hachurée au bas du graphique), qui correspond au revenu total moins les impôts, qui sont les plus significatives et celles qui seront analysées dans la suite de l’étude, sont demeurées assez stables dans les années 1980, l’effet des transferts et de l’impôt ayant permis d’annuler les inégalités de marché, mais ont augmenté dans les années 1990, l’effet des transferts et de l’impôt n’ayant cette fois pas été suffisants pour les annuler complètement.

Effets totaux des impôts et des transferts sur la réduction des inégalités

Encore une fois comme je l’avais fait pour le Québec, les auteurs ont construit le graphique qui suit pour montrer la contribution de l’ensemble des impôts et des transferts à la réduction des inégalités pour le Canada entre 1976 et 2011.

Ce graphique montre que la contribution des impôts à la réduction des inégalités (ligne pointillée du bas du graphique) a augmenté jusqu’en 2000, pour diminuer très légèrement par la suite. La contribution des transferts (ligne continue), elle, a augmenté bien davantage, mais uniquement jusqu’au milieu des années 1990 pour diminuer fortement par la suite. L’étude examinera par la suite plus en détail ces mouvements et les facteurs qui les ont influencés (partie de l’étude que je présenterai dans le prochain billet). Notons tout de même qu’à son maximum, en 1994, la contribution combinée des impôts et des transferts à la réduction des inégalités (ligne hachurée) permettait une baisse de 0,142 du coefficient de Gini par rapport à son niveau du revenu de marché (ou de 33 %). La contribution des transferts (0,099) était plus de deux fois plus importante que celle des impôts (0,043). Ces contributions respectives étaient toutefois bien inférieures en 2011 (0,123 pour la contribution totale, ou 28 % de son niveau du revenu de marché, 0,081 pour la contribution des transferts et 0,042 pour celle de l’impôt).

Effets de la progressivité et du niveau des transferts et des impôts sur les inégalités

Les graphiques qui suivent montre les effets spécifiques de la progressivité et du niveau des transferts sur les inégalités.

Le graphique de gauche est l’équivalent de la ligne continue du graphique précédent. Il montre l’évolution de la contribution des transferts sur la baisse des inégalités, soit sur le coefficient de Gini. Celui du centre illustre, lui, l’évolution du niveau des transferts en pourcentage du revenu de marché. On peut voir que ce graphique ressemble beaucoup au précédent. Finalement, celui de droite montre l’évolution de la progressivité des transferts. Celle-ci semble avoir augmenté fortement entre 1978 et 2001, mais cela est dû à la construction du graphique qui part à 0,65, alors que les deux graphiques précédents partaient à 0. Ainsi, la progressivité des transferts entre 1978 et 2001 a en fait augmenté d’environ 16 % (de 0,69 à 0,80), alors que leur niveau a presque doublé entre 1980 et 1994 (de 8 % à 16 % du revenu de marché). On voit donc que, malgré un certain impact de la progressivité, la majeure partie de l’effet des transferts sur les inégalités est venue de l’évolution de leur niveau. Dans le prochain billet, je présenterai ce genre d’analyse pour six transferts différents. Non seulement ce sera plus intéressant, mais cela nous permettra d’isoler les facteurs qui expliquent cette évolution.

L’échelle utilisée pour le graphique de droite est expliquée dans l’annexe A de l’étude, à partir de la page numérotée 32 (la 35ème). Disons seulement qu’elle est basée sur la différence entre le coefficient de Gini des transferts et celui du revenu de marché (puisque les transferts s’ajoutent au revenu de marché). L’échelle de progressivité du prochain graphique de droite est de son côté basée sur la différence entre le coefficient de Gini des impôts et celui du revenu total (puisque l’impôt est payé sur le revenu total).

Le graphique de gauche est l’équivalent de la ligne pointillée du graphique sur la contribution de l’ensemble des impôts et des transferts à la réduction des inégalités. Il montre l’évolution de la contribution des impôts sur la baisse des inégalités, soit sur le coefficient de Gini. Celui du centre illustre l’évolution du niveau des impôts en pourcentage du revenu total (ou l’évolution du taux d’imposition) et celui de droite celle de la progressivité des impôts. Ces graphiques nous permettent de voir que la hausse de la contribution des impôts aux inégalités dans les années 1980 est essentiellement due à la hausse de leur niveau, tandis que la relative stabilité de cette contribution par la suite est le résultat de l’annulation des effets de la baisse du taux d’imposition par la hausse de leur progressivité. Cette hausse de progressivité est essentiellement due à la baisse plus forte du taux d’imposition chez les personnes ayant de faibles revenus (hausse de l’exemption de base et baisse du taux du premier palier d’imposition) et à la forte augmentation des revenus des plus riches, qui a fait augmenter la part des revenus totaux imposés aux paliers d’imposition les plus élevés.

Et alors…

Ce billet ne fait que mettre la table… Il nous a tout de même permis de voir le potentiel de séparer les effets du niveau et de la progressivité des impôts et des transferts sur les inégalités de revenus. Il n’empêche que les principaux avantages de cette méthode ressortiront surtout dans le prochain billet. Si tout va comme prévu, je le publierai samedi et, au pire (si jamais les estimations de l’Enquête sur la population active qui seront diffusées vendredi réservaient des surprises…), mercredi prochain.