Le rôle des impôts et des transferts dans la réduction des inégalités (2)

On a vu dans le premier billet de cette courte série consacrée à l’étude de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) intitulée The Role of Taxes and Transfers in Reducing Income Inequality qu’il y a plein d’enseignements qu’on peut retirer en isolant les effets du niveau des impôts et transferts de ceux de leur progressivité sur leur rôle dans la réduction des inégalités. Dans ce deuxième billet, on examinera ces effets sur des types d’impôts et de transferts spécifiques.

Les impôts

Comme les données utilisées dans cette étude, soit celles de l’Enquête sur la dynamique du travail et du revenu (EDTR), ne portent que sur les revenus (et les déductions à ces revenus), les auteurs n’ont pas pu examiner les effets des taxes de vente sur les inégalités. Cela dit, le tableau qui suit nous montre les effets du niveau et de la progressivité de quelques formes d’impôts et de taxes. Ce tableau ne présente malheureusement des données que pour une seule année, soit 2010. Le précédent billet avait montré l’évolution du niveau et de la progressivité de ces impôts entre 1976 et 2011, mais sans distinguer l’impôt fédéral des impôts provinciaux et des taxes fédérales sur la masse salariale. Ici, au moins, on les distingue.

Les deux premières lignes montrent que l’impôt fédéral sur le revenu a une ampleur plus grande (première colonne) que la moyenne des impôts provinciaux (10,0 % du revenu total par rapport à 6,2 %), moyenne qui ne tient pas compte des grandes différences à cet égard entre les provinces canadiennes, et aussi une progressivité un peu plus importante (0,240 par rapport à 0,223, selon la deuxième colonne). En raison de ces deux facteurs, mais surtout du niveau plus élevé de l’impôt fédéral, ce dernier diminue presque deux fois plus le coefficient de Gini (troisième colonne) que les impôts provinciaux (0,026 par rapport à 0,014).

La troisième ligne montre le total du niveau des impôts combinés à la première colonne (16,2 % des revenus totaux), la progressivité moyenne de ces deux impôts (moyenne pondérée de 0,233) à la deuxième colonne et l’impact total de ces deux impôts sur le coefficient de Gini à la troisième colonne. Là, je ne comprends pas pourquoi ce total, soit 0,044, est supérieur aux contributions spécifiques des deux impôts, soit 0,040. Mais, bon, il n’est pas possible de trouver la raison de cet écart avec les données et l’analyse fournies par l’étude.

La quatrième ligne montre à la première colonne que le niveau des taxes fédérales sur la masse salariale, soit les cotisations d’assurance-emploi et celles du Régime de pensions du Canada (RPC) et du Régime de rentes du Québec (RRQ), atteint 3,3 % du revenu total et à la deuxième colonne que ces cotisations sont régressives (-0,059), ce qui veut dire que les personnes aux revenus les plus élevés en payent un pourcentage moins élevé sur leurs revenus totaux que les personnes aux revenus les plus bas. Les auteurs expliquent cette régressivité par le plafonnement de ces cotisations (elles cessent d’augmenter à partir d’un certain revenu : en 2015, 49 500 $ par année pour l’assurance-emploi, et 53 600 $ pour la RRQ et pour le RPC). Cela dit, compte tenu du niveau peu élevé de ces taxes (par rapport aux impôts) et de leur régressivité limitée (toujours par rapport aux impôts), l’impact de ces facteurs demeure faible sur le coefficient de Gini (-0,002, comme on le voit à la troisième colonne).

L’impact de l’ensemble de ces taxes et impôts est indiqué à la cinquième ligne, soit une contribution totale permettant une baisse de 0,043 du coefficient de Gini (impact qu’on avait vu grâce au quatrième graphique du billet précédent).

Les transferts

Nous verrons dans cette section les effets de l’évolution du niveau et de la progressivité de six types de transferts. Pour permettre une présentation semblable à celle du troisième graphique du billet précédent, j’ai totalement réorganisé les graphiques 7, 8 et 9 des pages numérotées 15, 17 et 18 de l’étude. Je trouve en effet plus intéressantes les analyses de graphiques présentés ainsi. Les six séries de graphiques de cette section sont organisées de la même façon :

• le graphique de gauche montre l’évolution de l’effet de chaque transfert sur la réduction des inégalités en fonction du coefficient de Gini;
• le deuxième montre l’évolution du pourcentage du revenu de marché que le niveau de chaque transfert représente (il s’agit d’une moyenne globale et non pas d’une moyenne pour les personnes qui en reçoivent);
• le graphique de droite montre l’évolution de la progressivité de chaque transfert (le calcul de cette progressivité est expliqué dans l’annexe A de l’étude, à partir de la page numéroté 32, et est résumé dans le billet précédent).

On remarquera que les six séries de graphiques ont des échelles identiques pour permettre de comparer les niveaux spécifiques à chaque transfert.

– prestations de la sécurité de la vieillesse (SV) et du supplément de revenu garanti (SRG) Le graphique de gauche montre que la contribution de la SV et de la SRG a augmenté entre 1976 et 1993, a diminué jusqu’en 2002 pour demeurer assez stable par la suite, à un niveau qui permet à ces transferts d’être ceux présentés ici qui ont le plus gros effet de réduction des inégalités. Les deux graphiques suivants nous indiquent que ces mouvements furent presque uniquement dus au niveau des prestations versées, la progressivité de ces prestations étant restée assez stable. Cette stabilité est en fait le résultat de deux facteurs aux effets opposés : d’un côté, les prestations de la SV diminuent en fonction du revenu depuis 1989, mais seulement à partir d’un revenu relativement élevé, ce qui ne touche qu’une minorité de personnes âgées (en 2015, elles sont fixes jusqu’à un revenu annuel atteignant 70 954 $, diminuent par la suite et s’éteignent à partir d’un revenu annuel de 114 815 $), et ce qui a très légèrement augmenté la progressivité de ces prestations; de l’autre côté, comme les femmes reçoivent plus souvent des revenus de rentes (RRQ ou régimes privés) qu’auparavant, la proportion des personnes âgées qui bénéficient de prestations de la SRG tend à diminuer.

La hausse du niveau des prestations versées jusqu’en 1993 s’explique en premier lieu par l’augmentation de l’espérance de vie. La baisse subséquente s’explique à la fois par l’amélioration des revenus d’autres sources des femmes (comme mentionné précédemment) et par le fait que l’indexation de ces prestations est calculée en fonction de l’inflation, taux inférieur à l’augmentation du revenu de marché (le dénominateur servant au deuxième graphique). La stabilité plus récente s’explique par l’annulation de ces facteurs par l’augmentation de la proportion de la population potentiellement admissible à ces prestations, soit les personnes âgées de 65 ans et plus.

– pensions provenant du RPC et du RRQ Le graphique de gauche montre que l’effet des pensions du RPC et du RRQ sur la réduction des inégalités est passé de pas grand chose en 1976 à un impact majeur en 1993 pour demeurer assez stable par la suite. Cette évolution est due uniquement aux changements dans le niveau des prestations versées (deuxième graphique), puisque, ici aussi, la progressivité (troisième graphique) est demeurée relativement stable tout au long de la période étudiée, progressivité juste un peu moins élevée que celle de la SV et de la SRG (environ 0,7 par rapport à 0,9).

La hausse spectaculaire du niveau des prestations versées s’explique par le fait que ces régimes ont été créés en 1966 et que les premières personnes qui ont reçu une pension complète ont atteint 65 ans en 1976 (10 ans après la création de ces régimes). Alors que presque seulement les personnes âgées de 65 ans bénéficiaient de la pension complète en 1976 (plus celles plus âgées qui avaient travaillé chacune des dix dernières années), toutes les personnes qui atteignaient cet âge par la suite (et avaient travaillé au moins 10 ans) y avaient droit. Cette hausse est la première responsable de la baisse toute aussi spectaculaire du taux de faible revenu des personnes âgées à l’époque (comme je l’avais montré dans ce billet). Au bout du compte, après une hausse spectaculaire entre 1976 (alors que ces prestations représentaient environ 0,6 % du revenu de marché) et 1993 (plus de 3 %, soit environ sept fois plus), la part de ces prestations est demeurée assez stable, avec quelques mouvements dus à l’indexation inadéquate de ces pensions et, en fin de période, à l’augmentation de la proportion de la population ayant droit à ces prestations.

– crédits et autres versements pour les enfants et les familles; Le graphique de gauche montre que l’effet des transferts pour les enfants sur la réduction des inégalités a augmenté de façon notable entre 1976 et 2011 (tout en demeurant bien inférieur à celui des deux transferts précédents). Les deux autres graphiques nous apprennent que cette augmentation est principalement due au caractère plus progressif de ces transferts (d’un peu plus de 0,4 en 1976 à plus de 0,8 de 1998 à 2005, avant de diminuer un peu par la suite, comme on peut le voir dans le graphique de droite), le pourcentage de ces transferts sur le revenu de marché, malgré certains mouvements, ayant peu varié (entre 1,5 % et 2 % selon le graphique du centre).

Les changements à ces transferts furent très nombreux depuis 1976 (voir à la page numérotée 38 de l’étude). Voici les plus significatifs :

• l’ajout d’un crédit diminuant en fonction du revenu familial en 1978 explique que la progressivité ait augmenté dès cette année là;
• le remplacement des allocations familiales universelles (même montant peu importe le revenu) par la bonification des crédits diminuant en fonction du revenu familial en 1992 explique la plus forte hausse de la progressivité cette année-là et les suivantes;
• l’ajout de la prestation universelle pour la garde des enfants (PUGE) en 2006 : étant universelle (même si imposable), la PUGE est moins progressive que les crédits diminuant en fonction du revenu et a fait diminuer la progressivité de l’ensemble de ces transferts.

– prestations d’aide sociale Le graphique de gauche montre que l’effet des prestations d’aide sociale sur la réduction des inégalités a grandement varié entre 1976 et 2011. Il a augmenté dans les années suivants la récession du début des années 1980 et encore plus après celle du début des années 1990 (rejoignant l’effet de la SV et du SRG) pour s’effondrer par la suite et remonter très légèrement après la récession de 2008-2009. Les deux graphiques suivants montrent que ces variations furent uniquement dues au niveau de ces transferts (graphique du centre), la progressivité de cette mesure (graphique de droite) étant demeurée assez stable et la plus élevée des transferts ici présentés, ce qui n’est pas étonnant puisque ces prestations ne sont accessibles qu’aux plus pauvres de la société.

Si la situation économique est certainement un des facteurs majeurs dans l’évolution du niveau de ce transfert, la chute spectaculaire de son niveau à compter de 1992 s’explique aussi par la baisse de la contribution du gouvernement fédéral au financement de ce programme provincial, baisse qui a incité les gouvernements provinciaux à rendre ce programme moins avantageux (déjà qu’il ne le l’était guère…) tant en abaissant le niveau des prestations qu’en rendant les critères d’admissibilité plus restrictifs.

– prestations d’assurance-emploi L’analyse de ces trois graphiques est presque la même que celle des graphiques sur l’aide sociale : mouvements liés à la situation économique (avec des hausses lors des récessions), progressivité stable (quoique deux fois moins élevée que pour l’aide sociale) et resserrement important des critères d’admissibilité au cours des années 1990.

– Autres transferts (prestations pour accidents de travail, crédits pour la TPS et les taxes provinciales, prestation fiscale pour le revenu de travail et autres programmes de transferts) Avec une telle variété de programmes différents, il est difficile d’analyser les facteurs qui expliquent l’évolution de l’effet de ces transferts sur la réduction des inégalités, ce que l’étude ne fait d’ailleurs pas. Si la progressivité a peu varié (graphique de droite), le niveau des prestations de ces programmes a presque quadruplé entre 1976 et 1991 (d’environ 0,5 % du revenu de marché en 1976 à près de 2 % en 1991) pour diminuer au cours des années suivantes et remonter un peu lors de la récession de 2008-2009 (probablement parce que plus de personnes avaient droits au crédits pour la TPS et les taxes provinciales). Il est clair que l’implantation des crédits pour la TPS en 1991 et ceux des taxes provinciales (en 1990 au Québec) ainsi que des prestations fiscales pour le revenu de travail ont eu un impact important dans ces mouvements, mais ce ne sont manifestement pas les seuls facteurs.

Et alors…

Ce deuxième billet a permis de mieux comprendre les facteurs à l’origine de l’évolution des effets des impôts et des transferts sur la réduction des inégalités. Si les modifications dans le niveau des transferts et des impôts se sont révélés plus importants que les changements dans leur progressivité, on a vu que ces derniers changements ont eu un impact important au moins dans les mesures consacrés aux enfants. En outre, la grande différence dans la progressivité de ces mesures montre qu’un dollar consacré aux mesures les plus progressistes (comme l’aide sociale et le SRG) a bien plus d’impact sur les inégalités qu’un même dollar consacré à un autre programme. Cela dit, il ne faut pas oublier que même les programmes moins progressifs ont des objectifs qui peuvent être tout à fait valables (comme l’assurance-emploi et les prestations pour accidents de travail). Aucune étude ne peut tout dire, mais celle-ci fournit certainement des informations plus complètes que celles que nous détenions auparavant sur l’impact des impôts et des transferts sur un des sujets les plus importants de nos jours, soit les inégalités de revenus.

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