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Le ratio prestataires/chômeurs

19 septembre 2015

ratio_PCJe n’ai trouvé aucun article portant directement sur la parution du Rapport actuariel 2016 sur le taux de cotisation à l’assurance-emploi plus tôt cette semaine, mais en ai trouvé des extraits dans celui-ci (dont je parlerai plus tard) et sur des statuts comme celui du Conseil national des chômeurs et chômeuses (qui contient un lien vers un article de La Presse, mais qui mène à une erreur 404…) et celui du Mouvement action-chômage (MAC) de Montréal qui cite mal ce rapport (le surplus de 4,5 milliards $ qu’ils mentionnent pour cette année est en fait le surplus cumulatif prévu pour la fin 2016 – en fait de 4,7 milliards $ – voir le tableau 15 de la page numérotée 38).

Il faut dire que ce rapport de 92 pages est très technique et pas très amusant à lire. Je ne pensais d’ailleurs pas en parler ici. Mais, quand j’ai remarqué aux pages 71 à 73 des données intéressantes que je n’avais jamais vues sur le ratio prestataires/chômeurs (ratio P/C), mon intérêt a soudain augmenté…

Définition

Le ratio P/C est un des indicateurs les moins bien compris. On lit en général sur lui qu’il s’agit ni plus ni moins que du pourcentage des chômeurs qui touchent des prestations. C’est ce que dit par exemple Jim Stanford dans cet article (excellent au demeurant) sur le petit surplus budgétaire du gouvernement fédéral. Si cette erreur n’est pas trop grave de la part d’un économiste qui n’est pas spécialisé dans ce domaine, il est plus troublant de lire sensiblement la même définition dans le rapport (et ses précédents) de l’actuaire en chef de l’assurance-emploi pour la fixation du taux de cotisation «Le ratio prestataires/chômeurs (P/C) représente la proportion de la population en chômage au cours d’une période qui a reçu des prestations régulières d’AE».

Pourquoi utiliserait-on le terme «ratio» s’il s’agissait d’un simple pourcentage? En fait, on utilise ce terme parce qu’il compare deux données qui ne font pas partie du même univers. L’un n’est pas un pourcentage de l’autre comme on peut le constater dans le tableau qui suit tiré d’un billet que j’ai publié plus tôt cette année (billet qui explique en détail ce tableau et fournit des liens vers les sources utilisées pour le construire).

ratio_PC1

Le ratio P/C est indiqué sur ce tableau à la ligne intitulée «Prestataires totaux», la neuvième. On voit aux trois dernières colonnes que ce ratio, qui était à 41,3 % en 2011, était rendu à moins de 40 % en 2012 et 2013, alors qu’il était de 83 % en 1976. Par contre, le nombre de prestataires sur lequel repose ce calcul comprend une proportion importante (entre 28,1 % en 2013 et 33,4 % en 2012, comme on peut le voir sur la ligne «Prestataires non chômeurs») de prestataires qui ne sont pas considérés comme chômeurs par Statistique Canada, surtout des prestataires qui ont des gains de travail insuffisants pour ne plus recevoir de prestations. En fait, comme on peut le voir à la ligne «Chômeurs qui ont touché des prestations» la véritable proportion de chômeurs qui ont touché des prestations de 2011 à 2013 a plutôt varié entre 25,9 % en 2012 et 28,5 % en 2011! Les lignes précédentes montrent les raisons pour lesquelles les chômeurs qui n’ont pas reçu de prestations n’en ont pas reçu (je rappelle que ces motifs sont présentés plus en détail dans ce billet). J’ai toujours trouvé étrange que les groupes qui contestent les modifications à l’assurance-emploi et qui font la promotion d’un programme qui couvrirait mieux les chômeurs, n’utilisent pas cette donnée, plutôt que le ratio P/C.

Données intéressantes

Les fameuses données intéressantes que je n’avais jamais vues sur le ratio P/C dont j’ai parlé au début de ce billet sont contenues dans le tableau 43 de la page 73 du rapport. À l’aide des données de ce tableau et de celles du tableau équivalent du rapport de 2013 (tableau 45 de la page 81), j’ai pu construire des graphiques qui montrent l’évolution du ratio P/C pour l’ensemble des chômeurs et prestataires, et selon l’âge et le sexe. J’aurais aimé avoir des données plus anciennes pour voir l’effet de la grande réforme de 1996, mais elles ne semblent pas disponibles.

Ensemble des chômeurs et prestataires

ratio_PC3Le graphique ci-contre permet de voir que le ratio P/C est demeuré assez stable à 50 % pour les hommes et légèrement au-dessus de 40 % pour les femmes (ce qui montre que les critères de ce programme sont moins avantageux pour les femmes, notamment parce qu’elles travaillent plus souvent à temps partiel, comme je l’ai montré dans ce billet), pour une moyenne de 45 % entre 2004 et 2008, un niveau bien éloigné du 83 % de 1976, je le rappelle. Il a ensuite augmenté de 10 % en 2009 en raison de la récession pour atteindre 54 % chez les hommes et 45,5 % chez les femmes. Cette dernière hausse m’a un peu surpris, car leur taux de chômage a beaucoup moins augmenté en 2009 (de 1,3 point de pourcentage, selon le tableau cansim 282-0002) que celui des hommes (de 2,9 points). Par contre, comme l’accès des femmes aux prestations d’assurance-emploi est nettement moins élevé que celui des hommes, elles ont probablement davantage profité du fait que les exigences pour accéder aux prestations ont été moins difficiles à respecter cette année-là (moins d’heures nécessaires et période de prestations plus longue, en raison du taux de chômage plus élevé et de changements temporaires apportés à la loi)

Par la suite, le ratio P/C a diminué à chaque année, tant pour les hommes que pour les femmes (baisse de 22 % chez les hommes et de 26 % chez les femmes entre 2009 et 2014), atteignant en 2014 ses niveaux historiques les plus faibles, soit 42,1 % chez les hommes et seulement 33,7 % chez les femmes pour une moyenne de 38,4 %. Si la baisse de 2010 s’explique par la diminution du taux de chômage et par le resserrement des exigences, celles de 2011 et 2012 s’expliquent, elles, par l’augmentation de la proportion de chômeurs n’ayant pas travaillé l’année précédente, comme je l’ai expliqué en détail dans ce billet. La baisse de 2013, elle, serait due à la baisse du nombre de prestataires non chômeurs dont la proportion parmi l’ensemble des prestataires est passée de 33,4 % à 28,1 % entre 2012 et 2013, comme on peut le voir dans le tableau présenté plus tôt. Pourquoi cette proportion a-t-elle baissé en 2013? Au-delà de dire que la proportion de prestataires avec gains a diminué (pourquoi?), je cherche encore. Quant à la baisse de 2014, les données nécessaires pour l’analyser ne sont pas encore disponibles.

Selon l’âge et le sexe

ratio_PC4J’ai regroupé ci-contre les graphiques qui présentent le ratio P/C selon les tranches d’âge et par sexe. Le premier montre ce qu’on dit depuis des années : ce sont les jeunes de moins de 25 ans, et encore plus les jeunes femmes, qui se révèlent les principales victimes du fonctionnement de l’assurance-emploi. Il est vrai que l’augmentation de la fréquentation scolaire, surtout des jeunes femmes, peut expliquer la baisse de ce ratio, qui a de fait diminué davantage chez les femmes (de plus de 40 % entre 2004 et 2014, par rapport à une baisse de 21 % chez les hommes), mais que cela n’explique et surtout ne justifie pas que ce ratio soit rendu inférieur à 10 % chez les femmes et inférieur à 20 % chez les hommes, phénomène qui demeure pour le moins troublant.

La tendance fut la même et tout aussi parallèle entre les hommes et les femmes chez les personnes âgées de 25 à 54 ans. Si la baisse entre 2004 et 2014 fut plus forte que chez les jeunes en points de pourcentage (11 points chez les femmes comme chez les hommes), elle le fut moins en pourcentage (17 % chez les hommes et 21 % chez les femmes).

La tendance fut un peu différente chez les personnes âgées de 55 ans et plus. Assez étrangement, le ratio des hommes n’a pas augmenté lors de la récession de 2009, mais il a tellement augmenté chez les femmes que leur ratio a temporairement presque rejoint celui des hommes en 2010 (68,5 % par rapport à 70,0 %). L’écart s’est creusé à nouveau par la suite, mais est encore une fois presque disparu en 2014. Au bout du compte, ce ratio a tout de même baissé de 10 points de pourcentage chez les hommes entre 2004 et 2014, mais de «seulement» 4 points chez les femmes. On notera que c’est dans cette tranche d’âge que les ratios sont les plus élevés, même s’ils étaient en 2014 nettement inférieurs à 60 % chez les hommes (56,2 %) et chez les femmes (53,7 %). Il est fort possible que la raison pour laquelle ce ratio est le plus élevé dans cette tranche d’âge soit que les personnes qui perdent leur emploi à ces âges ont plus tendance que celles des autres tranches d’âge à quitter le marché du travail et donc à ne plus être considérés comme des chômeurs.

Même si cette série de données est un peu courte, elle nous permet de voir clairement et à quel point les critères de l’assurance-emploi pénalisent en premier lieu les jeunes et les femmes. Je le savais, mais je dois dire que j’ai quand même été surpris que ce ratio soit si faible chez les jeunes.

Par ailleurs…

… les seuls éléments de ce rapport qui ont été commentés dans les médias (dont les médias sociaux), comme je le mentionnais au début de ce billet, portaient sur les surplus de la «caisse» d’assurance-emploi. Par exemple, selon Stéphanie Marin de la Presse canadienne, Pierre Céré aurait dit que «Selon le rapport 2015 du Bureau de l’actuaire en chef du Canada, la caisse affichait un surplus de 4 milliards en 2014 et l’estimation pour 2015 était de 4,6 milliards». Je ne comprends rien à cette déclaration. Les années et les données ne sont pas les bonnes, ni le nom de l’organisme qui rédige ce rapport. Le petit ratio_PC5tableau ci-contre, tiré du tableau 15 de la page numérotée 38 du rapport, montre les données qu’on y trouve vraiment.

La première ligne montre les surplus ou déficits annuels. La première colonne montre le surplus réel de 2014 (près de 3,5 milliards $), la deuxième le surplus prévu en 2015, la troisième les calculs que l’actuaire a faits pour satisfaire les principes normaux de la Loi sur l’assurance-emploi et la quatrième le résultat des changements apportés par le gouvernement fédéral à la Loi pour geler le montant des cotisations de 2014 à 2016 à un niveau plus élevé que nécessaire.

La deuxième ligne montre le solde de départ du Compte des opérations de l’assurance-emploi (qu’on appelle communément la «caisse» de l’assurance-emploi) et la dernière montre le solde de fin d’année de ce même compte. On peut voir que le solde était négatif de 5 milliards $ au début de 2014 en raison des coûts élevés au cours de la récession de 2008-2009 et des années suivantes (d’autant plus que le gouvernement avait maintenu les cotisations au même niveau qu’avant la récession, pour éviter d’accentuer l’ampleur de la récession). Avec des surplus supérieurs à 3 milliards $ en 2014 et estimés en 2015, l’actuaire prévoit que ce solde négatif se transformera en un surplus de 1,3 milliard à la fin de 2015, puis de 4,7 milliards à la fin de 2016. La troisième colonne montre que l’actuaire aurait fait disparaître le surplus prévu en 2015 au cours de l’année 2016, si la loi n’obligeait pas de maintenir le taux de cotisations à un niveau artificiellement élevé en 2016.

Si les statuts du MAC de Montréal et du Conseil national des chômeurs et chômeuses, ainsi que la citation de Pierre Céré, sont inexactes et un peu confuses, elles ont tout de même un fond de vérité. En effet, le gel des cotisations à un niveau trop élevé en 2015 et 2016 font en sorte que les salariés auront 1,95 milliard $ de moins dans leurs poches et que les employeurs devront verser en taxes sur la masse salariale 2,73 milliards $ de plus qu’ils n’auraient dû le faire sans la modification de la loi par ce gouvernement (pour un total de 4,68 milliards $, comme on peut le voir à la cellule de la troisième ligne de la dernière colonne du tableau). Je rigolais lors du débat de jeudi dernier d’entendre M. Harper dire que ce type de taxe est parmi les plus dommageables pour l’économie en reprochant à messieurs Trudeau et Mulcair de vouloir faire augmenter les taxes sur la masse salariale en augmentant la couverture du Régime de pension du Canada (RPC). Au moins, cette augmentation améliorerait la situation financière des retraités, tandis que sa hausse ne sert qu’à faire diminuer le niveau d’impôt payés par les plus riches (ce surplus correspond grosso modo au coût du fractionnement du revenu des familles avec enfants mineurs et à la hausse du plafond des CÉLI)!

Et alors…

Je n’ai jamais vraiment été tenté de lire le rapport de l’actuaire de l’assurance-emploi. Je me doutais du contenu : un paquet de calculs sur des données que je connais bien. Je n’avais pas pensé qu’il avait besoin de faire une analyse et des prévisions (que je n’ai pas présentées) du ratio P/C pour faire ses calculs, et surtout pas qu’il analysait les caractéristiques des prestataires plus à fond que ne le fait le Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi. Ce fut une belle surprise!

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