Le revenu minimum garanti et la lutte contre la pauvreté

Le Centre canadien de politiques alternatives (CCPA), un institut canadien de gauche, a publié la semaine dernière une étude de David Macdonald, économiste principal du CCPA, intitulée A Policymaker’s Guide to Basic Income (Un guide sur le revenu de base à l’intention des décideurs politiques). Peu couverte par les médias, cette étude offre pourtant une des seules analyses relativement complètes sur les conséquences de l’implantation d’un revenu minimum garanti.

Huit scénarios

Si les expressions «revenu minimum garanti», «revenu de base» et «allocation universelle» (ainsi que bien d’autres) correspondent toutes au versement d’une somme à tous les citoyens sans condition, elles peuvent toutefois prendre des formes bien différentes. Dans ce contexte, l’auteur analyse dans son étude huit scénarios qui permettent de prendre connaissance des conséquences spécifiques de la plupart des formes que peut prendre un revenu minimum garanti (RMG).

L’auteur classe les différentes formes de RMG en deux catégories, la première étant la remise d’un montant égal à tous les citoyens et la deuxième celle d’un montant plus élevé aux plus pauvres qu’aux plus riches. Ses huit scénarios couvrent différentes formes de ces deux catégories. En outre, l’auteur tient compte des programmes actuels de transferts (aide sociale, assurance-emploi, supplément de revenu garanti et sécurité de la vieillesse, crédits pour enfants et de taxe de vente, etc.). Il en dénombre 30 (voir à la page 13 de l’étude). Il nous montre (page 14) que les contributions des programmes provinciaux varient grandement selon les provinces et les catégories de bénéficiaires (personnes âgées, familles avec enfants, familles monoparentales, personnes seules, etc.).

Les trois premiers scénarios reposent sur le remplacement des programmes existants (pas tous dans le premier, un de plus dans le deuxième et tous dans le troisième) en répartissant également les sommes épargnées (y compris les frais administratifs) à tous les citoyens. Dans ces trois scénarios, le taux de faible revenu, basé sur la mesure de faible revenu après impôt (MFR-AI) que l’auteur estime pour 2016 à 21 810 $ pour une personne seule et à 43 620 $ pour une famille de quatre personnes, augmente considérablement (en gros de 12 % à 17 %, voir le tableau au haut de la page 20 de l’étude), ce qui n’a rien d’étonnant, car ces scénarios font disparaître des programmes pour la plupart conçus pour aider les plus pauvres pour les remplacer par une somme remise à l’ensemble des citoyens (soit de 2650 $ à 3600 $ selon le scénario). Je déplore en outre (et ce sera le cas pour les autres scénarios) que l’auteur ne dise mot sur l’impact de ses scénarios sur l’ampleur du faible revenu, c’est-à-dire sur le revenu moyen qui manque aux personnes sous le seuil de faible revenu pour l’atteindre. Par exemple, le fait de remplacer l’aide sociale et les crédits de taxes de vente par une somme de 3600 $ ne fait pas augmenter le taux de faible revenu des prestataires de l’aide sociale (qui étaient déjà sous ce seuil avant ce remplacement), mais accentue énormément l’ampleur de leur pauvreté.

Le quatrième scénario consiste à remettre une somme de 1000 $ à tous les citoyens sans abolir les programmes existants, ce qui coûterait 29,2 milliards $ (c’est-à-dire 31,5 milliards $ au gouvernement fédéral moins une augmentation de 2,3 milliards $ des revenus des gouvernements provinciaux). Ce scénario fait diminuer le taux de faible revenu de deux points de pourcentage (de 11,7 % à 9,7 %), touchant surtout celui des enfants (de trois points de pourcentage). Cela ne ferait en fait diminuer que le taux de faible revenu des personnes qui reçoivent, sans cette somme, des revenus à peine inférieurs au seuil de faible revenu. L’auteur précise que le coût de ce programme représenterait 14 % des recettes du gouvernement fédéral et correspondrait à une hausse de 4 points de pourcentage (de 5 % à 9 %) de la TPS. Il ajoute que le coût par personne qui sortirait du faible revenu (et de bien peu) s’élèverait à près de 41 000 $. Par contre, il ne mentionne pas que l’ampleur du faible revenu diminuerait pour toutes les personnes qui demeureraient en situation de faible revenu.

Les cinquième, sixième et septième scénarios prévoient le remplacement des programmes existants (pas tous dans le cinquième, un de plus dans le sixième et tous dans le septième) par des sommes remises exclusivement aux plus pauvres. Ces sommes représentent, selon le scénario, entre 15 800 $ et 18 000 $. L’auteur déduirait 50 cents à cette somme pour chaque dollar de revenu, faisant en sorte que les personnes gagnant entre 31 600 $ et 36 000 $ ne recevraient plus rien. Selon le plus avantageux de ces scénarios (le septième), le taux de faible revenu passerait d’environ 12 % à 7 % en moyenne, à 5 % pour les adultes âgés de 18 à 64 ans, à 8 % pour les familles avec enfants et demeurerait à 12 % pour les personnes âgées. Ces différences s’expliquent par le fait que ce sont les familles avec enfants et les personnes âgées qui bénéficient le plus des programmes actuels et les adultes qui en bénéficient le moins. La baisse globale de 12 % à 7 % s’explique, elle, par le fait qu’un certain nombre de programmes actuels ne visent pas uniquement les plus pauvres, mais des personnes avec des revenus plus élevés, comme l’assurance-emploi et la sécurité de la vieillesse. Le graphique qui suit montre l’impact de ce septième scénario selon les déciles de revenus.

On peut voir qu’une proportion beaucoup plus grande de personnes pauvres (notamment des déciles 1 à 3) seraient avantagées que de personnes plus riches (partie grise des barres). La situation est plus complexe du côté de l’évolution de la proportion de personnes désavantagées par décile de revenu (partie bleue au bas des barres). Assez étrangement, la proportion la plus élevée de personnes désavantagées s’observerait chez les membres du cinquième décile et serait plus faible chez les personnes qui font partie des déciles 6 à 10. Ce phénomène s’explique par les critères des programmes actuels, qui diminuent rapidement avec le revenu. Ainsi, comme la majorité des personnes les plus riches reçoivent peu de contributions de ces programmes (parfois pas du tout), elles ne peuvent être grandement désavantagées par leur abolition. C’est d’ailleurs dans le dixième décile qu’on observe la plus grande proportion de personnes ni avantagées ni désavantagées (elles ne doivent rien recevoir dans les deux cas). Il faut aussi considérer le fait que ce graphique est conçu à partir de familles, pas d’individus. Or, il arrive que des personnes avec de faibles revenus individuels reçoivent des prestations conçues pour les plus pauvres même si elles font partie de familles appartenant aux déciles supérieurs.

Encore ici, je déplore que l’auteur ne mentionne pas l’amélioration moyenne des personnes qui seraient avantagées et la détérioration moyenne de celles qui seraient désavantagées. Par exemple, les personnes du premier décile qui seraient avantagées pourraient l’être beaucoup (passant par exemple d’un revenu de 8 000 $ pour une personne seule recevant de l’aide sociale à 18 000 $ avec ce scénario), tandis qu’il est douteux que les quelque 11 % des personnes de ce décile qui seraient désavantagées le soient beaucoup. En effet, comme les membres de ce décile gagnent moins de 14 000 $, seules quelques familles de plus d’une personne seraient désavantagées (une personne seule serait automatiquement avantagée, car passant d’un revenu de moins de 14 000 $ à au moins 18 000 $), et pas de beaucoup. Malheureusement, je ne peux pas être plus précis à cet égard, ne disposant pas de l’information nécessaire pour ce faire.

L’auteur mentionne seulement que les quelque 32 ou 33 % des membres du deuxième décile qui verraient leur revenu baisser sont entre autres des femmes âgées seules qui reçoivent plus de 18 000 $ de la sécurité de vieillesse et du supplément de revenu garanti (ainsi que des crédits des taxes de vente et possiblement d’autres revenus, mais pas beaucoup). Encore là, la baisse ne doit pas être très grande, mais quand même troublante.

Le huitième scénario prévoit remettre une somme pouvant atteindre 10 000 $ à tous les citoyens sans abolir les programmes existants, mais en soustrayant de cette somme les prestations qu’ils reçoivent de ces autres programmes. Par exemple, une personne âgée recevant le maximum de la sécurité de vieillesse et du supplément de revenu garanti (soit beaucoup plus que 10 000 $) ne recevrait rien, mais ne perdrait rien non plus.

Ce sont les personnes seules âgées de 50 à 59 ans qui verraient leur taux de faible revenu diminuer le plus avec ce scénario, parce que ce sont celles qui reçoivent le moins des programmes existants. Cet ajout coûterait 14,5 milliards $ et ferait diminuer le taux de faible revenu de 2,4 points de pourcentage, pour un coût moyen de 16 600 $ par personne sortie du faible revenu. Ce scénario est plus efficace que le quatrième scénario (coût moyen de 41 000 $ par personne sortie du faible revenu), mais bien plus coûteux que le septième scénario qui serait neutre en termes de dépenses, mais réduirait deux fois plus le nombre de personnes vivant sous le seuil de faible revenu.

Conclusion

Si certains scénarios de RMG font diminuer le taux de faible revenu, d’autres, les plus semblables au revenu de base traditionnel, le font augmenter (et accentuent l’ampleur de la pauvreté) à moins d’y consacrer des fortunes. Et, ceux qui permettent une baisse de ce taux le font aux dépens d’autres parties de la population pas nécessairement parmi les plus favorisées (notamment chez les personnes âgées et les travailleurs à revenus moyens). Parmi ces scénarios, c’est toutefois ceux qui prévoient concentrer leur intervention auprès des plus pauvres qui sont les plus efficaces (comme le RMG de QS, il faut le souligner, voir la proposition 1.18 de la page numérotée 10 de sa plateforme de 2014). Et il termine son étude avec ces mots (que j’ai traduits) :

«En bref, cette analyse suggère qu’un nouveau revenu de base, dans le cadre de notre système de transfert de revenu actuel, ne peut pas aider tous les groupes également. S’il y a clairement de la place pour apporter un soutien supplémentaire aux personnes qui n’ont pas un revenu suffisant, le fait d’envoyer un même montant de façon universelle ne semble pas être le moyen le plus approprié pour corriger ces lacunes.»

On notera que l’auteur présente un autre scénario dans la troisième annexe de son étude pour calculer le coût d’un programme qui s’ajouterait aux programmes actuels, mais qui éliminerait totalement le faible revenu, offrant donc jusqu’à 21 810 $ pour une personne seule n’ayant aucun revenu. Selon les trois hypothèses retenues, soit du pourcentage des revenus d’autres sources que les personnes pourraient conserver (25 %, 50 % et 75 %), le coût de ce programme coûterait 49 milliards $ si on ne garde que 25 % du revenu d’autre source (ce qui représenterait une dépense de près de 12 000 $ par personne sortie du faible revenu), 83 milliards $ si on garde 50 % du revenu d’autre source (près de 20 000 $ par personne) et 177 milliards $ si on en garde 75 % (environ 42 000$ par personne). Dans ce dernier cas, les dépenses du gouvernement fédéral augmenteraient de 74 %, somme qui correspond à une hausse de la taxe de vente de 5 % à environ 30 % (mon calcul, l’auteur ne l’a pas fait). Il mentionne en plus qu’avec un taux de conservation des autres revenus de 25 %, le taux d’imposition de ces revenus supplémentaires dépasseraient 100 % dans certains cas (par exemple pour certaines familles qui reçoivent des crédits pour leurs enfants). Bref, les solutions ne sont pas évidentes et leurs conséquences doivent être étudiées avec attention avant de les promouvoir.

Et alors…

Comme mentionné en amorce, cette étude offre une des seules analyses relativement complètes sur les conséquences de l’implantation de diverses versions du RGM. Et ces conséquences ne sont pas nécessairement celles auxquelles bien des gens s’attendent. Face à cette étude, il semble clair que l’approche du RMG de QS est la plus appropriée (même si son implantation doit être limitée tant que le Québec ne sera pas un pays, à moins de longues négociations avec le gouvernement fédéral qui, sans accord, pourrait économiser des dépenses, voir ses revenus augmenter et rendre encore plus coûteuse une telle mesure).

Mais, même cette solution pose problème. Les calculs de l’auteur sont basés sur un revenu annuel alors qu’une baisse de revenus peut survenir en cours d’année. Un RMG doit donc fonctionner sur une base mensuelle, pas annuelle. En plus, il faudrait compenser les frais médicaux actuellement fournis par l’aide sociale. Ces problèmes ne sont bien sûr pas insurmontables, mais il faut en tenir compte dans la conception d’un RGM. Bref, malgré ces quelques bémols, cette étude permet de clarifier la situation et de tenir un véritable débat sur l’implantation d’un RMG et sur sa version qui serait la plus appropriée pour lutter contre la pauvreté et, qui sait, en venir à bout.

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