L’ordre politique et la déchéance politique

J’ai loué Political order and political decay (L’ordre politique et la déchéance politique) de Francis Fukuyama de reculons. Je ne connaissais cet auteur que par son livre La fin de l’histoire (que je n’ai pas lu), dans lequel il annonçait la victoire définitive du capitalisme à la suite de la chute du mur de Berlin. Le livre est peut-être plus nuancé que le titre, mais ce genre de déclaration intempestive me révulse. En plus Political Order compte 672 pages en anglais… Mais bon, il semble qu’on m’ait convaincu de m’y attaquer (Ianik Marcil a notamment insisté fortement). Comme il est divisé en 36 chapitres, je vais me contenter de regrouper les sujets qu’il aborde dans les quatre parties qui le composent.

Introduction : Le développement des institutions politiques jusqu’à la Révolution française : L’auteur montre l’importance des institutions, tant dans les pays qui n’en ont pas assez, comme en Afrique, que dans ceux qui en ont trop comme aux États-Unis (en fait qui en ont qui sont dysfonctionnelles, notamment pour encadrer le secteur financier). Il en est de même dans les pays qui ont connu le printemps arabe, en Turquie (autoritarisme), au Brésil (corruption) et même en Chine (manque d’adaptation des institutions à une société qui change rapidement, notamment par la création d’une classe moyenne de plus en plus importante).

L’auteur présente ensuite son livre, qui est la suite de The Origin of Politic Order (Les origines de l’ordre politique) et résume ce dernier. Ce premier livre montrait que l’être humain est un animal social tendant à respecter les normes et l’a fait dès son apparition. Il suivait ensuite l’évolution des institutions, dont la formation d’États et la création de lois un peu partout sur Terre jusqu’à la Révolution française et se terminait en montrant l’importance de l’adoption du premier code civil, soit le Code Napoléon dont le concept s’est étendu dans de nombreux pays.

Première partie : L’État

• L’auteur revient sur les trois principales institutions politiques, l’État, le droit (ou les lois) et les mécanismes de rendre compte (dont les élections démocratiques). La forme et le développement que prennent ces institutions déterminent le type de société dans laquelle on vit (démocratie, monarchie, oligarchie, dictature, totalitarisme, etc.). Ce n’est pas la taille du gouvernement qui importe, comme le prétendait Ronald Reagan (d’ailleurs, aucun État n’a prospéré sans une bureaucratie substantielle), mais bien la qualité des institutions et le bon dosage de pouvoir entre les trois institutions politiques.
• L’auteur montre l’importance de la croissance économique, des idées (religion, libéralisme, socialisme, communisme, capitalisme, nationalisme, etc.) et de la cohésion sociale dans la formation et l’évolution de ces institutions, et donne des exemples dans un grand nombre de pays des conséquences des changements de ces trois facteurs (urbanisation, professionnalisation, salariat, études prolongées, etc.), qui peuvent aussi bien déboucher sur le chaos que sur une nouvelle solidarité.
• La bureaucratie, croyez-le ou pas, est essentielle à la stabilité sociale, économique et politique d’un pays, sa qualité important autant sinon plus que sa taille. Voilà bien un aspect des institutions politiques qu’on néglige trop souvent.
• La Prusse (devenue par la suite l’Allemagne) présente un exemple bien particulier de création d’une bureaucratie efficace, car elle a été créée avant son industrialisation et bien avant qu’elle devienne une démocratie.
• La corruption est un des facteurs qui détruit le plus la crédibilité d’un gouvernement et la qualité d’une bureaucratie, en plus de nuire à la croissance. L’auteur nous en parle, ainsi que de ses semblables, soit le favoritisme («patronage» en anglais) et le clientélisme.
• L’auteur explique pourquoi la Grèce et l’Italie (surtout du sud) ont les bureaucraties les moins efficaces d’Europe, et pourquoi on retrouve dans ces deux pays beaucoup plus de clientélisme et de corruption. Cela serait selon lui dû en partie aux liens sociaux resserrés autour de la famille et à la méfiance pour tous les autres concitoyens (je simplifie).
• L’auteur montre comment la Grande-Bretagne et les États-Unis se sont débarrassés du favoritisme et du clientélisme (avec Trump, ça semble revenir, Fukuyama lui-même en parle dans un texte récent). Il donne ensuite deux exemples des problèmes de qualité de la bureaucratie et de l’équilibre entre les institutions aux États-Unis, un désastreux (l’encadrement des chemins de fer) et un positif (les services forestiers).
• L’auteur tente ensuite de déterminer les facteurs qui permettent d’établir une identité nationale (identité qui peut favoriser le mieux comme causer le pire), puis ceux qui font en sorte que certains pays développés réussissent à se doter d’un gouvernement de qualité efficace (basé sur le mérite plutôt que sur le favoritisme), alors que d’autres n’y parviennent pas.

Deuxième partie : Les institutions étrangères

• L’auteur explique le rôle de la corruption dans le faible développement économique du Nigéria, un pays pourtant riche en ressources naturelles (notamment en pétrole). Un texte d’une grande tristesse.
• Il présente ensuite le rôle important de la géographie et du climat dans la qualité des institutions, puis examine les facteurs qui ont nui à l’établissement d’institutions politiques de qualité en Amérique latine (transfert des institutions des colonisateurs espagnols et portugais, extractivisme, esclavagisme, interventions des États-Unis contre les gouvernements de gauche, programmes d’ajustement structurel de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, quasi-absence de conflits armés entre ces pays, idéologies politiques, croyances, etc.). Il analyse ensuite l’impact de ces nombreux facteurs sur des pays spécifiques (Argentine, Costa Rica, Mexique, etc.), montrant qu’il ont quand même eu des impacts bien différents en raison d’autres facteurs difficiles à catégoriser (personnalité des dirigeants, immigration, composition ethnique et bien d’autres).
• Il étudie maintenant le rôle de ces mêmes facteurs sur les institutions (ou à leur quasi-absence) en Afrique subsaharienne. Là encore, d’autres facteurs particuliers ont joué pour empêcher l’émergence d’institutions politiques de qualité, dont bien sûr le colonialisme, la corruption, la diversité des intérêts et des ethnies et bien d’autres. Il donne là aussi des exemples pour des pays spécifiques (Sierra Leone, Congo, Somalie, etc.).
• Devant la quasi-impossibilité de doter les anciens pays colonisés d’institutions politiques de qualité, l’auteur propose quelques objectifs et moyens pour au moins les améliorer.
• Revenant sur l’importance de bâtir une identité nationale forte (et idéalement établir une langue commune) pour améliorer les possibilités d’ériger des institutions politiques de qualité, l’auteur donne en exemple deux réussites (relatives), soit l’Indonésie et la Tanzanie, et deux échecs, le Nigéria et le Kenya.
• Il passe maintenant en Asie de l’Est pour montrer des réussites dans l’établissement d’institutions politiques de qualité et présente les facteurs qui peuvent les expliquer. Il analyse ensuite les situations spécifiques du Japon (un chapitre) et de la Chine (deux chapitres).
• L’auteur termine cette partie en comparant les trois régions qu’il y a analysées, soit l’Amérique latine, l’Afrique subsaharienne et l’Asie de l’Est, sous de nombreux indicateurs. Il conclut que, si les facteurs mentionnés au début de cette partie, comme la géographie et le climat, ont certainement joué un rôle important dans l’évolution des institutions politiques dans ces régions, ils furent loin d’être les seuls.

Troisième partie : La démocratie

• L’auteur se demande pourquoi la démocratie s’est autant imposée au XXe siècle, quels sont les facteurs qui permettent son émergence et pourquoi elle s’impose à certains endroits et pas à d’autres. Et, bien sûr, il tente de répondre à ces questions. Il présente les quatre groupes sociaux qui ont joué le rôle le plus important dans la décision d’implanter (ou non) une démocratie au XIXe et au XXe siècle, surtout en Europe, mais aussi ailleurs  : la classe moyenne, la classe ouvrière, les propriétaires terriens et les paysans. Le rapport de force de ces quatre groupes et leurs interactions peuvent déboucher sur des formes bien différentes d’institutions politiques, notamment de démocraties. D’autres facteurs peuvent aussi les influencer, dont le nationalisme, la religion, les valeurs et la diversité ethnique.
• Il analyse les différentes formes qu’ont prises les institutions démocratiques en Europe au XIXe siècle, étudiant notamment l’équilibre entre les institutions du droit (comme un code civil) et celles de la démocratie.
• L’échec à établir des institutions démocratiques dans les pays où s’est déroulé le printemps arabe amène bien des observateurs à conclure que la culture et la religion de ces pays représentent des obstacles insurmontables pour atteindre cet objectif. L’auteur compare alors cette situation à celle qui prévalait dans les pays européens au milieu du XIXe siècle et montre qu’elle ne semblait guère plus encourageante. Rien ne garantit que les pays arabes connaîtront la même évolution, mais l’espoir demeure.
• Le dernier chapitre de cette partie porte sur la forte influence de la classe moyenne sur les institutions politiques. L’auteur s’inquiète d’ailleurs de la baisse en importance de cette classe dans les pays développés, notamment en raison des changements technologiques, de la délocalisation et de la croissance des inégalités.

Quatrième partie : La déchéance politique

Face à des mandats contradictoires, même les bureaucraties de qualité peuvent devenir inefficaces. D’autres facteurs peuvent aussi contribuer à la déchéance («decay») des institutions politiques, dont le manque d’adaptabilité des grosses bureaucraties, les changements sociaux, la perception souvent négative des gouvernements, les virages idéologiques, le déséquilibre entre les institutions politiques (État, droit et démocratie) et le clientélisme et la corruption des politiciens (lobbies, financement des campagnes électorales, portes tournantes, etc.).

L’auteur fournit de nombreux exemples du rôle de ces facteurs aux États-Unis (deux chapitres), puis dans d’autres pays. Il en vient à la conclusion que les États-Unis sont devenus une véritable «vétocratie», c’est-à-dire un système politique où de nombreuses institutions (présidence, sénat, Cour suprême, etc.) peuvent empêcher un gouvernement de prendre des décisions.

L’auteur revient sur les facteurs qui permettent d’avoir des institutions politiques de qualité. Il mentionne notamment :

• une fonction publique bien formée et compétente;
• des règles impersonnelles, appliquées de la même façon à tous;
• une bureaucratie autonome (mais pas trop), qui se base sur des données scientifiques et non pas sur les désirs des élus ou de groupes de pression;
• des mandats clairs et surtout pas contradictoires;
• un niveau élevé de confiance de la population envers les institutions politiques;
• des services donnés par des institutions décentralisées, tout en prévoyant des mécanismes pour éviter la corruption des élites locales (on l’a vu au Québec…);
• l’encouragement des initiatives du personnel;
• la présence de mécanismes de contrôle des institutions par la population, par exemple pour traiter efficacement les plaintes.

Dans le dernier chapitre, l’auteur compare les institutions politiques à l’évolution des espèces : dans les deux cas, elles doivent changer et s’adapter pour survivre. La déchéance politique est d’ailleurs en grande partie le résultat des rigidités de certaines de ces institutions et de leur manque de capacité d’adaptation. Comme dans l’évolution, on retrouve aussi de la compétition et de la prédation (je répète, je simplifie). Puis, l’auteur résume ce livre et le précédent, puis conclut avec optimisme sur la possibilité d’améliorer à l’avenir la qualité des institutions politiques dans tous les pays grâce à la mobilisation de la population.

Et alors…

Lire ou ne pas lire? Compte tenu de la grande qualité des analyses de ce livre, je tends à répondre que oui, ce livre est à lire. D’ailleurs, il m’a enlevé complètement les réserves que j’avais envers cet auteur, qui est beaucoup plus nuancé que je ne le pensais. Il aborde en plus un sujet que j’ai trouvé passionnant et le traite avec beaucoup de précision, de détails intéressants et pour de très nombreux pays. Je ne suis pas un expert des livres sur la politique, mais celui-ci est certainement celui qui m’en a le plus appris.

Par contre, ce livre est rempli de répétitions, ce qui est encore plus agaçant dans un livre de cette longueur. J’ai dû me dire vingt fois au moins «on a compris!». Et, tare finale, les notes (plus de 50 pages) sont à la fin, ce qui est encore plus fatigant dans un livre de cette taille (et de ce poids!). Heureusement la très grande majorité de ces notes sont des références, avec seulement deux ou trois compléments d’information par chapitre (mais, comme il y a 36 chapitres, ça en fait quand même beaucoup et il faut regarder les notes pour savoir si elles sont des références ou des compléments d’information!).

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