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La viabilité financière du Québec et du Canada

13 octobre 2017

Les médias ont été nombreux à souligner la parution du dernier rapport du Directeur parlementaire du budget (DPB) sur la viabilité financière. Si l’article du Devoir m’a paru assez juste (expliquant très bien le sens du concept de viabilité financière), celui de Radio-Canada (en fait de la Presse canadienne, comme celui de La Presse) était laconique et celui de TVA (en fait de l’Agence QMI) carrément teinté politiquement (applaudissant l’impact des politiques d’austérité du gouvernement du Québec). On voit que ce rapport peut mener à toutes sortes d’interprétations. J’ai donc décidé de le lire pour pouvoir comprendre quel sont en fait les messages qu’on doit en retenir. En plus du rapport comme tel, j’utiliserai aussi pour rédiger ce billet les données fournies par le DPB dans les classeurs accessibles sur cette page.

Viabilité financière

Hélène Buzetti explique finalement mieux le concept de viabilité financière dans son article que ne le fait le rapport du DPB :

«La viabilité financière est un concept économique qui ne signifie pas qu’une entité gouvernementale est en équilibre budgétaire. Loin de là. Il s’agit plutôt de calculer si le niveau d’endettement d’un gouvernement (sa proportion par rapport à la taille de l’économie) restera le même au cours des 75 prochaines années considérant les niveaux actuels de revenus et de dépenses et les projections démographiques [et économiques]. Si le pourcentage d’endettement projeté reste le même, on dit qu’il y a viabilité financière. Si le pourcentage est appelé à diminuer, alors on dit que le gouvernement a une marge financière.»

Avec une telle définition, il est clair qu’il faut faire attention aux conclusions qu’on peut tirer d’un tel exercice, qui vise à estimer la viabilité financière de 2017 à 2091 des politiques budgétaires actuelles des gouvernements fédéral et provinciaux. D’ailleurs, si cet exercice était précis, le DPB n’aurait pas besoin de le mettre à jour chaque année! La nouveauté de son rapport de 2017 est d’avoir diffusé des estimations pour chaque province plutôt que seulement pour l’ensemble de ce qu’il appelle les administrations infranationales (provinces et territoires). Cela nous permet d’examiner les résultats pour chaque province. Dans ce billet, je présenterai succinctement les résultats pour le gouvernement fédéral, le Québec, l’Ontario et l’Alberta. Je ne ferai toutefois qu’effleurer la méthodologie utilisée par le DPB.

Gouvernement fédéral

Le graphique ci-contre montre que le pourcentage des revenus du gouvernement fédéral (ligne bleue) sur le PIB canadien a diminué de façon importante depuis 1990 (trait plein), passant d’un sommet de 18,5 % en 1997 à 13,7 % en 2016; le DPB prévoit (points bleus) que ce pourcentage diminuera légèrement à moyen terme pour atteindre 13,5 % en 2020 et remontera à 13,7 % en 2021 pour demeurer à ce niveau jusqu’en 2091.

Il montre aussi que le pourcentage des dépenses de programme (excluant donc les frais de la dette publique) du gouvernement fédéral (ligne dorée) sur le PIB a diminué de façon importante depuis 1990 (trait plein), passant d’un sommet de 17,9 % en 1992 à 13,4 % en 2016; le DPB prévoit (points dorés) que ce pourcentage diminuera légèrement à moyen terme jusqu’à 12,8 % en 2022, remontera à 13,0 % en 2030, puis diminuera graduellement par la suite pour atteindre 11,3 % en 2091.

Comme l’indique le graphique ci-contre, ces variations sont dues en bonne partie aux prestations pour les personnes âgées, dont le coût augmentera dans un premier temps en raison du vieillissement de la population (de 2,3 % du PIB en 2016 à 2,9 % en 2032), pour diminuer ensuite graduellement pour atteindre 1,9 % en 2091. Cette baisse s’explique par le fait que les prestations pour personnes âgées (sécurité de la vieillesse et supplément de revenu garanti) sont indexées selon l’indice des prix à la consommation qui augmente moins rapidement que le PIB par habitant. Et dire que le gouvernement Harper et bien des conservateurs et autres politiciens et économistes de droite nous cassent les oreilles en nous disant qu’il faut retarder l’admissibilité à ces programmes de 65 ans à 67 ans pour éviter un désastre financier, alors que l’importance de ces programmes par rapport au PIB sera en fait en baisse. On pourrait en fait se permettre de les bonifier et on devrait le faire! Ce graphique montre aussi que les dépenses pour les prestations pour enfants, après être passées de 0,7 % en 2014 à 1,0 % du PIB en 2016 en raison de la création de l’Allocation canadienne aux enfants, diminueront ensuite graduellement pour atteindre 0,5 % en 2091 en raison de la baisse en importance de la population âgée de moins de 18 ans.

Au bout du compte, en tenant compte aussi de la légère baisse en importance des transferts aux provinces (de 4,4 % du PIB en 2016 à 4,0 % en 2091), ces changements feraient en sorte que le pourcentage de la dette nette sur le PIB, qui est déjà passé de son sommet de 73 % en 1996 (voir les barres grises du graphique du début de cette partie) à 45 % en 2016, deviendrait négatif en 2062 et terminerait la période de prévision (en 2091) à -58 %! Le DPB conclut que le gouvernement fédéral pourrait augmenter ses dépenses ou diminuer ses revenus d’une moyenne de 1,2 % du PIB chaque année de cette période sans remettre en cause sa viabilité financière, ce qui représente 24,5 milliards $ en 2016. En prenant d’autres hypothèses, le DPB en arrive à des marges de manœuvre variant de 0,5 à 2,1 % du PIB, ou de 10 à plus de 40 milliards $. Bref, non seulement nos prophètes de malheur peuvent se calmer, mais ce gouvernement a les moyens d’améliorer ses programmes (transferts aux personnes âgées et aux provinces, assurance-emploi, etc.) sans mettre en danger sa viabilité financière et même sans avoir besoin d’augmenter ses revenus!

Québec

Le graphique ci-contre est l’équivalent du premier que j’ai montré pour le Canada. Il indique que le pourcentage des revenus du gouvernement du Québec (ligne bleue) sur le PIB (celui du Québec) a augmenté de façon notable depuis 2008 (trait plein), passant de 33,3 % à 34,9 % en 2016; se basant sur le plan des revenus du budget du Québec de 2017, le DPB prévoit (points bleus) que ce pourcentage augmentera graduellement pour atteindre 37,5 % en 2091. Cette hausse de 2,6 points de pourcentage s’explique presque uniquement par la hausse prévue de la péréquation, dont la contribution passerait de 2,6 % du PIB en 2016 à 5,0 % en 2091, contribuant ainsi à 2,4 des 2,6 points de pourcentage de hausse. En fait, alors que le Québec a reçu 60 % de la péréquation en 2016, il en recevrait 75 % en 2091, même si sa contribution par habitant demeurerait inférieure à celles reçues par le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse. Il faut ici comprendre que (même si le DPB ne l’explique pas) les sommes consacrées à la péréquation varient en fonction du taux de croissance du PIB canadien. Or, celui-ci serait 15,5 fois plus élevé en 2091 qu’en 2016, alors que celui du Québec ne serait que 10 fois plus élevé. Au lieu de représenter 19,4 % du PIB canadien comme en 2016, le PIB du Québec n’en représenterait plus que 12,6 % en 2091. Les hausses plus élevées que le PIB québécois de la péréquation lui seraient bien sûr bénéfiques.

Ce graphique montre aussi que le pourcentage des dépenses de programme (excluant ici aussi les frais de la dette publique) du gouvernement du Québec (ligne dorée) sur le PIB a diminué quelque peu depuis 2009 (année de récession, trait plein), passant de 32,2 % à 31,1 % en 2016; le DPB prévoit (points dorés) que ce pourcentage augmentera légèrement et graduellement par la suite pour atteindre 32,7 % du PIB en 2091. Cette augmentation de 1,6 point de pourcentage est le résultat d’une hausse bien plus importante dans le secteur de la santé (2,8 points), hausse atténuée par des baisses de 1,2 point en éducation, en services sociaux et dans les autres domaines.

Ces surplus budgétaires consécutifs de quatre à cinq points de pourcentage auraient un effet cumulatif majeur sur la dette nette. Elle qui correspondait à un peu plus de 52 % du PIB en 2012 et à 47 % en 2016 serait totalement éliminée dès 2031 et atteindrait un surplus ahurissant de 370 % du PIB en 2091! Selon les calculs du DPB, ce surplus correspondrait en 2016 à 3,0 % du PIB québécois (surplus variant de 2,2 % à 3,6 % du PIB en utilisant des hypothèses démographiques et économiques plus pessimistes ou plus optimistes) et permettrait au gouvernement du Québec d’augmenter ses dépenses de 9 %, soit de 11,7 milliards $ (ou, selon les hypothèses, d’une somme allant de 8,6 milliards à 14,0 milliards $) ou de diminuer ses recettes de 8 %. Je reviendrai sur les conséquences de ce constat en conclusion.

Ontario

Je vais ici me contenter de résumer les principaux constats du DPB. Le graphique ci-contre montre que le DPB estime que le pourcentage des revenus du gouvernement de l’Ontario (points bleus) sur le PIB demeurera très stable de 2016 à 2091, ne variant que de 0,2 point de pourcentage, passant de 24,1 % en 2016 à 23,9 % en 2091.

Ce graphique montre aussi que le DPB prévoit que le pourcentage des dépenses de programme (points dorés) sur le PIB passera de 23,5 % du PIB en 2016 à 22,6 % en 2021, avant d’augmenter graduellement par la suite pour atteindre 24,5 % du PIB en 2091.

Ces deux évolutions feraient en sorte que le solde primaire du budget de l’Ontario passerait d’un surplus de 1,4 point de pourcentage en 2021 à un déficit à compter de 2045, déficit qui augmenterait graduellement pour atteindre 0,9 point en 2091. Sa dette nette connaîtrait son plancher de 26,5 % du PIB en 2031 puis augmenterait par la suite pour atteindre 82,5 % du PIB en 2091. Le DPB ne considère pas cette situation viable. Mais il suffirait d’une baisse des dépenses ou d’une hausse des recettes de 2 % pour régler ce problème, variations qui correspondent à 0,4 % seulement du PIB ontarien (ou 3,5 milliards $). On voit donc que l’utilisation d’une période aussi longue de prévision a tendance à accentuer les problèmes et à les rendre plus menaçants qu’ils ne le sont vraiment. D’ailleurs, des hypothèses plus optimistes auraient transformé cet écart négatif de 0,4 % du PIB en un écart positif de 0,2 %, mais des hypothèses plus pessimistes l’auraient fait atteindre 1,2 %. Bref, il y a peu de choses à craindre dans ce verdict.

Alberta

Le graphique ci-contre montre tout d’abord que les revenus de l’Alberta (ligne bleue) ont diminué passablement de 2009 (avec un pourcentage de 19,5 % du PIB albertain) à 2016 (18,1%). Cette baisse s’explique en premier lieu par la chute des revenus provenant du pétrole. Même si l’ampleur des revenus de cette source est bien incertaine, le DPB estime que le pourcentage des revenus du gouvernement de l’Alberta (points bleus) sur le PIB demeurera très stable de 2020 à 2091, ne variant que de 0,2 point de pourcentage, passant de 18,5 % en 2016 à 18,3 % en 2091. Il note aussi que cette proportion est de loin la plus basse de toutes les provinces canadiennes. Je me permets de renchérir en précisant que le pourcentage prévu en 2091 est inférieur à la moitié de celui prévu au Québec (37,5 %).

Du côté des dépenses, ce graphique montre la grande variabilité des dépenses (ligne dorée) de 2008 à 2016, celles-ci étant passées de 16,8 % du PIB en 2014 à 23,7 % en 2016, hausse qui s’explique plus par la baisse du PIB (de 18 %) que par la hausse des dépenses (de 16 %). Tout en soulignant l’incertitude de l’évolution de ce pourcentage, le DPB prévoit tout de même (c’est son travail…) que le pourcentage des dépenses de programme (excluant les frais de la dette publique) du gouvernement de l’Alberta (points dorés) sur le PIB passerait de 23,7 % du PIB en 2016 à 21,3 % en 2021, avant d’augmenter graduellement par la suite pour atteindre 23,4 % du PIB en 2091, hausse due uniquement à l’augmentation des dépenses de santé.

Ces deux évolutions feraient en sorte que le solde primaire du budget de l’Alberta serait fortement déficitaire tout au long de cette période, avec une ampleur augmentant graduellement de 2,8 % en 2019 à 5,1 % en 2091. Sa dette nette exploserait, passant de seulement 1 % en 2016 (cette province avait un surplus représentant 15 % du PIB en 2009) à 323 % du PIB en 2091! C’est dans le fond une situation directement opposée à celle du Québec. Le DPB ne considère évidemment pas cette situation viable. Pour que cette situation soit viable, le gouvernement albertain devrait diminuer ses dépenses de 20 % ou augmenter ses recettes de 25 %, variations qui correspondent à 4,6 % du PIB albertain ou 14,1 milliards $. Les hypothèses plus optimistes et plus pessimistes font varier ce besoin de 3,2 % à 5,4 % du PIB, soit de 9,8 à 16,6 milliards $. Cela semble énorme, mais cela ferait passer le pourcentage des recettes de l’Alberta de 18,5 % du PIB à une fourchette allant de 21,7 à 23,9 % du PIB, soit grosso modo le niveau des recettes de l’Ontario (23,5%), et bien loin encore de celui des recettes du Québec (34,9 %). Cette hausse peut sembler bien raisonnable, mais, compte tenu du climat politique albertain, elle pourrait bien entraîner une révolution!

Portrait de la viabilité financière de l’ensemble des administrations infranationales

Le graphique ci-contre résume la situation pour toutes les administrations infranationales. On voit que le Québec et, dans une moindre mesure, la Nouvelle-Écosse sont les deux seules provinces qui présentent une situation financière viable. Si la situation ne semble pas trop négative dans les cinq provinces du centre du graphique (qui ont un écart financier d’au plus 1,5 % de leur PIB), elle est plus inquiétante pour le Manitoba (3,8 %), l’Alberta (4,6 %), Terre-Neuve (6,5 %) et les Territoires (7,2 %). Cela dit, ces gros écarts peuvent être trompeurs, car la première barre du graphique nous montre bien que, globalement, ils ne représentent que 0,9 % du PIB canadien. Or, on l’a vu dans la première partie de ce billet, le gouvernement fédéral a une marge de manœuvre que le DPB évalue à 1,2 % du PIB canadien, soit nettement plus que le déficit combiné des administrations infranationales (0,9 %).

Le graphique qui accompagne ce billet (que j’ai reproduit ci-contre dans un format plus lisible) montre bien avec la ligne pointillée noire que le secteur gouvernemental général, qui combine les lignes dorée et bleue, est tout à fait viable avec une dette nette qui ne s’élèverait qu’à environ 25 % du PIB canadien en 2091, le surplus du gouvernement fédéral (s’élevant à 58 % du PIB) compensant la grande majorité du déficit des administrations infranationales (environ 100 %). Dit autrement, la marge de manœuvre du gouvernement fédéral de 24,5 milliards $ pourrait amplement compenser le manque à gagner de 18,7 milliards $ des administrations infranationales en augmentant simplement les transferts aux provinces. Cette situation montre clairement que ce qu’on appelle le déficit fiscal des provinces par rapport au gouvernement fédéral est encore bien présent : si rien ne change, le gouvernement fédéral nagera dans les surplus (malgré une baisse énorme de ses revenus, soit de 18,5 % du PIB en 1997 à 13,7 % en 2016, une baisse de 25 %) et les provinces seront piégées dans leurs dettes en raison de la forte hausse des frais de santé. Il est certain qu’il y aurait des ajustements à faire, par exemple parce que plus des trois quarts du manque à gagner des administrations infranationales proviennent de l’Alberta, mais on voit que la situation financière globale du Canada est saine à long terme.

Finalement, je voudrais répéter que ces estimations sont fortement explosives en raison de la longue période de prévision, où la situation de départ est simplement prolongée sans changement de fiscalité ou de conjoncture. D’ailleurs, l’estimation du manque à gagner des administrations infranationales dans le rapport de l’an passé était de 1,5 % du PIB canadien ou de 30,2 milliards $, soit 60 % de plus que le manque à gagner estimé cette année (18,7 milliards $). Cela montre bien qu’il faut prendre ces estimations avec des pincettes, qu’elles sont faites pour lancer des signaux, pas pour être prises à la lettre. Malheureusement, je le rappelle, le rapport de l’an passé (et ceux des années précédentes) ne fournissait pas de données par province. J’aurais bien aimé voir les estimations du DPB des cinq dernières années pour l’Alberta et le Québec!

Et alors…

Ce rapport, malgré toutes les réserves qu’il faut prendre dans l’interprétation de ses estimations, vient apporter un élément de preuve supplémentaire de l’imposture utilisée par le gouvernement libéral du Québec pour vendre ses politiques d’austérité. Il disait en effet à son arrivée au pouvoir que la situation budgétaire du Québec était catastrophique. On peut d’ailleurs lire dans le discours du premier budget de ce gouvernement que «Pour 2014-2015 et 2015-2016, si rien n’était fait, le Québec serait confronté à des déficits respectifs de 5,9 milliards de dollars et de 7,6 milliards de dollars, ce qui l’éloignerait de nouveau du retour à l’équilibre budgétaire». En entrevue, Carlos Leitao, ministre des Finances, osait même prétendre que si on ne faisait rien, la situation budgétaire du Québec se comparerait à celles de la Grèce et du Portugal d’ici 5 ans! Sans avoir pu tout comptabiliser, l’Institut de recherche et d’informations socio-économiques (IRIS) estime que ce gouvernement a effectué pour au moins 4 milliards $ de compressions budgétaires, touchant aussi bien les enfants, les jeunes que les aîné.es, et plus particulièrement les femmes du Québec.

On savait déjà que ces compressions étaient idéologiques et non pas nécessaires comme ce gouvernement le prétendait. Le surplus de 4,5 milliards $ en 2016-2017 le montrait déjà, surplus qui est parti pour être encore plus élevé cette année (2017-2018) avec un surplus de 1200 millions $ en quatre mois, soit plus du double du surplus de 571 millions $ pour les quatre mêmes mois de l’année financière précédente. Mais, avec le rapport du DPB, on réalise que, même si la marge de manœuvre de 11,7 milliards $ qu’il a calculée était surestimée (ce qui ne semble pas être le cas, car elle correspond assez bien avec la différence entre le surplus de 4,5 milliards $ en 2016-2017 et le déficit qu’aurait pu se permettre le Québec pour stabiliser son ratio de la dette sur le PIB, objectif qui est à la base du concept de viabilité financière) et était plus près de son estimation minimale (8,6 milliards $), il est clair que la situation du Québec était en 2014 beaucoup plus solide que ne le prétendait M. Leitao à l’époque et même qu’elle était déjà viable. Cela dit, il est clair que ce gouvernement est déjà parti pour utiliser une bonne proportion de cette marge de manœuvre pour annuler une partie des compressions qu’il disait pourtant nécessaires et pour accorder une baisse d’impôts à ceux et celles qui en ont le moins besoin. Ne retenez pas votre souffle, le Québec n’aura pas un surplus correspondant à 370 % de son PIB en 2091!

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3 commentaires leave one →
  1. Richard Langelier permalink
    13 octobre 2017 22 h 31 min

    Au risque de passer pour un inconditionnel de Québec solidaire, je me permets d’ajouter que le discours catastrophiste sur la dette a été partagé par le PQ et la CAQ.
    Quant à l’outil PIB, si imparfait soit-il, il est normal de l’utiliser en attendant d’en trouver un meilleur. J’admets cependant avoir vécu un malaise, chaque fois que tu l’as utilisé dans ton texte. Je sais que ce n’est pas ce que tu penses, mais j’avais l’impression que le ratio dette/PIB n’était pas inquiétant, même si c’était à cause de la production du pétrole des sables bitumineux ou d’un régime forestier désastreux que ce PIB augmentait. Néanmoins, excellente analyse, Darwin.

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  2. Richard Langelier permalink
    14 octobre 2017 12 h 19 min

    La nuit a porté conseil: c’est une présentation d’une étude du DPB, pas une analyse personnelle. Il est normal que que tu utilises la définition du concept de viabilité financière. Shame on me!

    Aimé par 1 personne

  3. 14 octobre 2017 18 h 02 min

    Cela dit, tu n’as pas entièrement tort. Un bilan économique devrait toujours tenir compte des externalités négatives qui sont énormes (mais incommensurables) dans le cas du pétrole, surtout celui de l’Alberta.

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