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La progressivité de l’assurance-emploi

12 avril 2018

Une personne m’a demandé récemment si les données mentionnées dans le livre de Georges Campeau (De l’assurance-chômage à l’assurance-emploi) sont encore pertinentes aujourd’hui. Il disait que, dans les années 1990, environ 70 % des prestataires d’assurance-chômage avaient un revenu inférieur à 25 000 $, alors que ce n’était le cas que de 52 % de la main-d’œuvre. À l’inverse, seulement 3 % des prestataires d’assurance-chômage avaient un revenu supérieur à 50 000 $, alors c’était le cas de 12 % de la main-d’œuvre. Malheureusement, la personne ne m’a pas donné la source utilisée par M. Campeau. Cela m’a donné l’idée d’utiliser les données fiscales, que je consulte habituellement pour analyser l’évolution du nombre de riches au Québec (comme ici cette année), pour savoir si l’assurance-emploi est plutôt progressif ou régressif, bref si ce programme avantage plus les riches ou les pauvres. Pour simuler ce que M. Campeau appelle la main-d’œuvre, j’ai utilisé les données sur les personnes qui reçoivent des revenus d’emploi, et non pas les données sur l’ensemble des contribuables.

J’ai commencé à fouiller dans les Statistiques fiscales des particuliers de 2014 (version la plus récente), pour constater que, si elles contiennent des lignes sur les prestations d’assurance-emploi et les revenus d’emploi, elles n’en contiennent pas sur les cotisations à ce programme (il n’y a plus de crédit d’impôt pour ces cotisations au provincial, car le gouvernement les a retirées en augmentant plutôt le montant de base il y a au moins 10 ans). Je me suis alors tourné vers les données équivalentes du gouvernement fédéral (Statistiques finales T1) pour m’apercevoir que, non seulement ces données contiennent de fait une ligne sur les cotisations à l’assurance-emploi en plus des deux autres, mais on y trouve des données plus récentes (2015) et que ce site offre ses tableaux en format CSV (utilisables avec un tableur), format bien plus pratique que le fichier pdf du gouvernement du Québec. J’étais en affaires!

La proportion de prestataires selon la tranche de revenu total

Le premier graphique de ce billet montre la proportion de la main-d’œuvre (ou des personnes qui ont reçu des revenus d’emploi) et des prestataires de l’assurance-emploi selon la tranche de revenu total au Québec en 2015.

Ce graphique nous montre que c’est dans les revenus moyens inférieurs, soit dans les tranches allant de 15 000 $ à 54 999 $, qu’on retrouve une proportion plus élevée de prestataires d’assurance-emploi (ligne rouge) que de personnes qui ont reçu des revenus d’emploi (ligne bleue), alors que ces prestataires sont proportionnellement moins nombreux dans toutes les tranches de revenu inférieures à 15 000 $ et supérieures à 55 000 $. Ce phénomène s’explique assez bien. En effet, pour être admissible à l’assurance-emploi, il faut avoir travaillé un certain nombre d’heures et donc avoir reçu un revenu minimal. En plus, les prestations qu’on reçoit s’ajoutent à ce revenu minimal. Il est donc «normal», compte tenu des critères d’admissibilité de l’assurance-emploi, que la main-d’œuvre à très faible revenu reçoive proportionnellement moins souvent des prestations que la main-d’œuvre à revenu moyen. À l’inverse, comme le maximum qu’on pouvait recevoir de l’assurance-emploi en 2015 était de 524 $ par semaine, il est rare que quelqu’un qui en recevait ait pu avoir un revenu très élevé. En plus, le taux de chômage des personnes à haut revenu est faible et elles doivent en plus rembourser les prestations qu’elles ont reçues si elles gagnent plus qu’un certain montant. Certaines personnes qui savent cela ne prendront même pas la peine de déposer une demande. Notons toutefois que si elles en déposent une et qu’elles reçoivent des prestations, elles seront considérées dans les données que j’ai utilisées (et donc dans le graphique) même si elles doivent rembourser toutes ces sommes par la suite, car ce remboursement se fait à une ligne ultérieure de la déclaration de revenus.

J’ai aussi vérifié si le phénomène mentionné par M. Campeau s’observe encore. J’ai pris des montants plus élevés pour arriver à des proportions semblables aux siennes. Ainsi, j’ai pu constater que 67,7 % des prestataires avaient un revenu inférieur à 45 000 $ (ce qui ressemble à son 70 %), alors que c’était le cas de 56,3 % de la main-d’œuvre (ce qui est plus que le 52 % de M. Campeau). L’écart entre les deux est de 11,3 points de pourcentage, soit beaucoup moins que l’écart de 18 points de pourcentage qu’il a trouvé dans les années 1990. Du côté opposé, j’ai observé que seulement 3,5 % des prestataires ont gagné plus de 80 000 $, alors que c’était le cas de 10,3 % de la main-d’œuvre. Là, cet écart ressemble plus à celui mentionné par M. Campeau, quoiqu’il soit de plus faible ampleur (proportionnellement trois fois plus de personnes ayant reçu un revenu d’emploi que de prestataires au lieu de quatre fois plus).

Il est toutefois probable que M. Campeau ait utilisé des données pour l’ensemble du Canada et non pour le Québec. J’ai donc refait l’exercice avec ces données. Cette fois, j’ai trouvé que 66,1 % des prestataires avaient un revenu inférieur à 45 000 $ (un peu moins que les 67,7 % du Québec et beaucoup moins que les 70 % de M. Campeau), alors que c’était le cas de 51,5 % de la main-d’œuvre (beaucoup moins que les 56,3 % au Québec, mais presque le même pourcentage que les 52 % de M. Campeau, niveau que j’obtiendrais arrondissant le résultat de 51,5 %). L’écart entre les deux (66,1 % et 51,5 %) est de 14,6 points de pourcentage (11,3 au Québec), soit nettement plus proche de l’écart de 18 points de pourcentage de M. Campeau, tout en demeurant légèrement inférieur. Au Canada en 2015, 3,36 % des prestataires ont gagné plus de 90 000 $, alors que c’était le cas de 11,7 % de la main-d’œuvre. Là aussi, ça ressemble beaucoup plus aux données de Campeau, avec une proportion 3,5 fois plus élevée chez les personnes ayant reçu un revenu d’emploi que chez les prestataires, proportion assez proche des quatre fois avec les données de M. Campeau. Bref, les écarts mentionnés par M. Campeau existent encore, mais ils sont légèrement plus faibles que dans les années 1990.

La proportion de prestations reçues selon la tranche de revenu total

Le graphique précédent nous a fourni un certain éclairage sur les différences de revenus entre les prestataires et la main-d’œuvre, mais cela ne nous informe pas sur la distribution des prestations. On peut en effet penser que les prestataires aux revenus faibles touchent des prestations plus basses que les prestataires aux revenus plus élevés. Le graphique qui suit montre justement la proportion des revenus d’emploi (ligne bleue) et des prestations de l’assurance-emploi (ligne rouge) selon la tranche de revenu total au Québec en 2015.

Or s’il est vrai que la proportion des prestations que les plus pauvres reçoivent est moins élevée que leur proportion à en toucher, c’est encore plus vrai qu’ils touchent proportionnellement moins de revenus d’emploi! Alors que la proportion de prestations et de revenus est presque la même pour les personnes gagnant moins de 5 000 $ (0,24 % des revenus d’emploi et 0,25 % des prestations), la proportion de prestations est plus élevée que la proportion des revenus d’emploi dans toutes les tranches entre 5000 $ et 55 000 $. Elle est même plus de trois fois plus élevée dans les trois tranches allant de 15 000 $ à 29 999 $. À l’inverse, la proportion des prestations touchées par les gens qui gagnent 250 000 $ et plus est 47 fois moins élevée que la proportion des revenus d’emploi qu’ils ont gagnés. En plus, ils ont dû les rembourser!

La proportion de cotisant.es selon la tranche de revenu

Le prochain graphique compare la proportion de cotisant.es à celle des personnes qui ont reçu des revenus d’emploi.

Sans surprise, on constate que les deux lignes se confondent presque parfaitement, sauf pour les personnes ayant gagné moins de 5000 $. Il est normal que ces lignes se suivent de près, car tou.tes les salarié.es doivent payer des cotisations (même si les personnes gagnant moins de 2 000 $ au cours d’une année se les feront rembourser en remplissant leur déclaration de revenus). L’écart qu’on observe chez les personnes gagnant moins de 5000 $ peut s’expliquer par une présence plus forte de travailleur.euses autonomes (qui ne cotisent pas à ce programme), car cette tranche comprend des personnes ayant un revenu négatif, soit des personnes qui ont dépensé des sommes plus élevées que celles qu’elles ont reçues dans le cadre de leur travail (ou de l’exercice de leur entreprise).

J’aimerais ici signaler à quel point il est injuste que le gouvernement ne rembourse les cotisations qu’aux personnes gagnant moins de 2000 $ de gains assurables. En effet, comme il faut travailler au moins 420 heures pour avoir droit à des prestations et comme le salaire minimum le plus bas au Canada est de 10,85 $ (sauf pour les personnes occupant un emploi où elles reçoivent des pourboires), il est impossible d’avoir droit à des prestations si on gagne moins de 4557 $ (10,85 $ x 420 = 4557 $). Financer comme cela un programme aux dépens des personnes qui gagnent les revenus les moins élevés (souvent des étudiant.es) sans avoir le droit de recevoir des prestations est tout à fait indécent, d’autant plus que la limite de 2000 $ n’a pas été changée à ma connaissance depuis son établissement en 1997.

La proportion de cotisations versées selon la tranche de revenu total

Le graphique qui suit compare cette fois la proportion des cotisations versées avec la proportion des revenus d’emploi par tranche de revenu total. Ce graphique montre que la proportion des cotisations versées était plus élevée dans toutes les tranches de revenu total inférieures à 70 000 $ simplement par l’effet des proportions moins élevées chez les plus riches. Ces personnes en payaient moins en proportion parce que la loi prévoit qu’on en verse jusqu’à concurrence d’un revenu assurable maximal qui était de 49 500 $ en 2015.

Ratio des prestations d’assurance-emploi sur les cotisations selon la tranche de revenu total

Le graphique ci-contre permet d’estimer l’effet combiné des prestations et des cotisations par tranche de revenu total. Il présente en effet le ratio des prestations reçues sur les cotisations versées dans chacune des tranches de revenu total. En fait, les membres de toutes les tranches de revenu inférieures à 80 000 $ ont reçu plus de prestations qu’ils ont versé de cotisations. Les gains les plus élevés s’observent chez les personnes ayant gagné entre 15 000 $ et 25 000 $ qui ont reçu près de huit fois plus de prestations qu’elles n’ont versé de cotisations. Comme je l’ai expliqué plus tôt dans ce billet, il n’est pas étonnant de constater que les personnes qui touchent le plus de prestations sont plus souvent en chômage et gagnent donc des revenus plus faibles que la moyenne, pour autant qu’elles aient gagné un revenu suffisant pour pouvoir être admissibles à en recevoir, ce qui explique à son tour que le ratio soit beaucoup plus faible chez les personnes gagnant moins de 15 000 $ et surtout moins de 5000 $.

Finalement, le ratio moyen pour l’ensemble de la main-d’œuvre fut en 2015 de 2,96. Les données montrent en effet qu’il s’est versé 2,96 fois plus de prestations d’assurance-emploi au Québec qu’il ne s’est payé de cotisations. Ce ratio, étonnant à première vue, s’explique par quelques facteurs :

  • il faut tenir compte des cotisations d’employeur, qui payent 1,4 fois les cotisations des salarié.es; ainsi, les salarié.es payent environ 41,7 % des cotisations; si c’était le seul facteur, on s’attendrait à ce que le ratio soit de 2,4 (en fait un peu moins, car certains employeurs mais un peu moins de 1,4 fois les cotisations des salarié.es);
  • les données utilisées ne tiennent pas compte des remboursements de cotisations et de prestations;
  • les prestataires du Québec reçoivent une proportion plus élevée des prestations que ceux et celles des autres provinces; d’ailleurs, ce ratio pour l’ensemble du Canada fut de 1,96;
  • le Compte des opérations de l’assurance-emploi fut excédentaire en 2015 de plus de 3 milliards $, même s’il est aussi utilisé pour payer les frais administratifs du programme (1,66 milliard $); ce surplus et ces frais administratifs expliquent sûrement que le ratio de 1,96 soit aussi éloigné du ratio attendu de 2,4.

Et alors…

Il semble clair à la fin de cet exercice que l’assurance-emploi est un programme qui diminue les inégalités, notamment en raison du financement de ce programme en majorité par les employeurs. Par contre, il n’est pas avantageux pour les personnes à très faible revenu, ce qui n’est pas étonnant pour un programme d’assurance qui vise à combler en partie l’absence temporaire d’un revenu de travail. De même, il est clair qu’il combat moins bien les inégalités et compense moins les pertes de revenus dues au chômage qu’il le faisait avant les changements de critères des années 1990. Mais, cela, c’est une autre histoire…

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