Hausser l’impôt des mieux nantis rapporte-t-il?

Dans une chronique publiée dans le Devoir samedi dernier, on pouvait lire en titre que «Hausser l’impôt des mieux nantis ne rapporte pas». Cette chronique portait sur une étude de l’Institut CD Howe signée par Alexandre Laurin, parue deux jours plus tôt et intitulée Unhappy Returns: A Preliminary Estimate of Taxpayer Responsiveness to the 2016 Top Tax Rate Hike (Des déclarations malheureuses : une estimation préliminaire des changements de comportements des contribuables dus à la hausse du taux d’imposition maximal en 2016). Cette hausse a porté de 29 à 33 % le taux d’imposition maximal des contribuables déclarant 200 000 $ et plus de revenus imposables, ou de 24,2 à 27,6 % pour les contribuables du Québec, en tenant compte de l’«abattement du Québec remboursable» de 16,5 %.

Notons tout d’abord que le titre de cette chronique est inexact, car on peut y lire que «la hausse du taux d’imposition n’a rapporté que le tiers des revenus fiscaux qu’aurait perçus Ottawa si ces contribuables avaient absorbé le choc sans modifier leur comportement». On aurait dû alors dire qu’une telle hausse rapporte beaucoup moins que prévu, mais il est faux de prétendre que cette étude conclut qu’elle ne rapporte rien. Mais, cela n’est pas le plus important. Je vais ici présenter cette étude. expliquer comment l’auteur est arrivé à ses résultats et pourquoi ceux-ci sont erronés, et conclure que son étude est prématurée.

L’étude

L’auteur mentionne l’annonce faite par l’Agence du revenu du Canada (ARC) quelques jours avant la parution de cette étude sur une baisse de 4,6 milliards $ des impôts payés en 2016 par les contribuables ayant gagné 140 000 $ et plus (voir cet article du Globe and Mail). L’auteur explique qu’il utilisera les statistiques fiscales préliminaires des particuliers de 2016 publiées par l’ARC pour analyser les changements de comportements des contribuables gagnant au moins 250 000 $ par année en raison de la hausse de quatre points de pourcentage du taux d’imposition maximal mentionnée en amorce. Les changements de comportements attendus sont une baisse des heures de travail et d’autres façons de payer moins d’impôts. La mesure de l’effet de ces changements de comportements est appelée en économie l’«élasticité du revenu imposable» (ÉRI). Par exemple, une élasticité de 0,2 signifie qu’une baisse de 10 % du revenu laissé aux contribuables entraînerait une baisse de 2 % des revenus déclarés.

Estimation de l’élasticité du revenu imposable

Selon les statistiques fiscales préliminaires, les contribuables ayant gagné 250 000 $ et plus en 2016 ont payé 26,3 milliards $ en impôts, soit 6,8 milliards $ de moins qu’en 2015 (33,1 milliards $). Pour calculer l’ÉRI, il faut estimer la proportion de cette baisse qui est attribuable aux changements de comportements dus à la hausse du taux d’imposition maximal, ce qui n’est pas une mince tâche. En effet, cette baisse peut être due à différents facteurs, dont la situation économique, la baisse du taux d’imposition du deuxième palier (de 22,0 à 20,5 %) la même année et le devancement de la déclaration de certains revenus avant que la hausse du taux d’imposition entre en vigueur.

Pour distinguer l’effet comportemental des autres facteurs, l’auteur compare dans les graphiques qui suivent l’évolution de quelques catégories de revenus chez les contribuables gagnant entre 100 000 $ et 250 000 $, dont la grande majorité ne sont pas touchés par la hausse du taux d’imposition maximal, à cette évolution chez les contribuables gagnant 250 000 $ et plus.

On peut voir dans le graphique de gauche que le niveau de déclaration moyen de gains en capital, de dividendes et de revenus de travail est demeuré bien stable de 2012 à 2016 chez les contribuables gagnant entre 100 000 $ et 250 000 $, mais, dans le graphique de droite, que les dividendes moyens déclarés (ligne en pointillés gris) et le revenu moyen total (ligne continue bleue) ont augmenté fortement en 2015 avant de diminuer encore plus en 2016, d’autant plus que les revenus moyens de travail (ligne continue verdâtre) ont aussi diminué en 2016. Ces mouvements s’expliquent surtout par le fait que les riches peuvent souvent décider quand toucher un revenu, notamment des dividendes, mais aussi, dans une moindre mesure, les revenus de travail. Je suis d’ailleurs surpris qu’on n’observe pas le même phénomène avec les gains en capital, car les riches actionnaires auraient bien pu réaliser quelques profits supplémentaires en 2015 pour éviter la hausse d’impôt de 2016 et des années suivantes. Ce genre de phénomène s’observe toutes les fois qu’il y a des changements dans le taux d’imposition maximal, que ce soit au Royaume-Uni (dont parle l’auteur) ou aux États-Unis (dont j’ai parlé l’an dernier).

Pour distinguer l’impact de ce devancement de revenus de celui des changements de comportements, l’auteur, comme d’autres chercheur.es, tente d’estimer un niveau de revenus contre-factuel, qui correspond aux revenus que ces contribuables auraient déclarés sans devancement et avec une conjoncture économique stable (en se basant sur l’évolution des revenus des contribuables gagnant entre 100 000 $ et 250 000 $). Le graphique ci-contre illustre les résultats de cette estimation.

Le niveau de revenu contre-factuel est représenté par la ligne verdâtre avec une légère hausse en 2015 et une baisse presque équivalente en 2016. Il faut ici tenir compte du fait que ce graphique représente les revenus totaux des contribuables gagnant 250 000 $ et plus, et non pas leur revenu moyen, comme dans les graphiques précédents. La ligne bleue, de son côté, montre l’évolution des revenus totaux selon les statistiques fiscales. L’auteur attribue la différence entre le niveau de revenu réel et le contre-factuel au devancement de revenus illustré par la flèche bidirectionnelle noire (qui correspond à un devancement de revenus de 20,6 milliards $). Ensuite, se fiant aux hypothèses retenues dans l’étude du Royaume-Uni, il attribue les deux tiers de ce devancement à l’année 2016 (le reste devant se réaliser les années suivantes), ce qui est représenté par la flèche bidirectionnelle du haut pour 2016 (13,7 milliards $, soit bien les deux tiers des 20,6 milliards devancés en 2015). La différence entre le bas de cette flèche et le revenu réel total de 2016 (soit 5,7 milliards $) représente l’effet de l’ÉRI qu’il établit ainsi à 0,56, ce qui signifie qu’une baisse de 10 % du revenu laissé aux contribuables entraînerait une baisse de 5,6 % des revenus déclarés par ces contribuables. C’est énorme.

L’auteur reconnaît que ce calcul repose sur de nombreuses hypothèses. Il utilise alors huit autres scénarios (pour un total de neuf) pour estimer le revenu contre-factuel (10 % de moins, tendance égale et 10 % de plus que la tendance observée chez les contribuables gagnant entre 100 000 $ et 250 000 $) et la part des revenus devancés en 2015 attribués en 2016 (50 %, 66,7 % et 75 %) et conclut que l’ÉRI se situe en fait entre 0,26 et 0,98, ce qui signifierait dans ce dernier cas qu’une baisse de 10 % du revenu laissé aux contribuables entraînerait une baisse de 9,8 % des revenus déclarés, soit quasiment le même montant. L’auteur souligne que son résultat préféré (0,56) se situe à peu près au même niveau que celui obtenu par d’autres études canadiennes (entre 0,62 et 0,70), mais supérieur à celui utilisé par le ministère des Finances (0,40) et celui proposé par le directeur parlementaire du budget dans une étude datant de janvier 2016 (0,38). Il conclut que, avec une ÉRI de 0,56, la hausse du palier maximal d’imposition rapporte en fait seulement 1,2 milliard $ par année, environ 40 % du montant (et non pas le tiers, comme mentionné dans la chronique du Devoir) qu’elle aurait rapporté sans changements de comportements (3 milliards $) et 60 % du montant prévu par le budget du gouvernement (2 milliards $).

Mauvaises données

Dès que j’ai lu au début de cette étude que l’auteur avait utilisé les statistiques fiscales préliminaires de 2016, j’ai craint qu’il ait comparé ces données aux statistiques finales de 2012 à 2015. Or, les statistiques fiscales préliminaires «sont fondées sur près de 95 % des déclarations de revenus et des prestations des particuliers, sauf pour les nouvelles cotisations d’une année d’imposition donnée» alors que les statistiques finales «sont fondées sur près de 100 % des déclarations de revenus et des prestations des particuliers, y compris les nouvelles cotisations d’une année d’imposition donnée» (définitions prises sur cette page). Si cette comparaison de données non compatibles aurait relativement peu d’impact quand on utilise les moyennes (comme dans le premier graphique), cela pourrait en avoir beaucoup quand on regarde l’évolution du revenu total, comme dans le deuxième graphique. Toutefois, on ne sait pas si la proportion des contribuables gagnant 250 000 $ et plus comprise dans les statistiques préliminaires est la même que pour l’ensemble des contribuables. Pour vérifier si l’auteur avait vraiment utilisé des données non compatibles et mesurer le cas échéant l’impact de cette erreur, j’ai comparé les statistiques préliminaires et finales pour ces contribuables.

Le tableau ci-contre expose certaines des données sur les contribuables gagnant 250 000 $ et plus que j’ai comparées. La partie du haut contient les données préliminaires de 2012 à 2016, celle du centre les données finales de 2012 à 2015 (celles de 2016 ne sont pas encore disponibles) et une estimation des données de 2016, et la partie du bas l’écart en pourcentage entre ces deux sources de 2012 à 2015 et la moyenne de ces écarts dans la colonne 2016. J’ai ensuite ajouté l’écart moyen de 2012 à 2015 aux données préliminaires de 2016 et les ai mis dans la partie du centre pour 2016 sous «ajusté».

La première ligne de la partie du bas montre que le nombre de contribuables gagnant 250 000$ et plus est en moyenne 5,8 % plus élevé dans les statistiques finales que dans les statistiques préliminaires, cet écart variant de 4,7 à 6,8 % selon les années entre 2012 et 2015. La proportion des retardataires chez ces contribuables est donc semblable à celle observée pour l’ensemble des contribuables. On remarquera que l’écart du revenu total (deuxième ligne de la partie du bas) est toujours plus élevé que celui du nombre de contribuables (de 5,4 à 7,9 %, pour une moyenne de 6,7 %), ce qui montre que les retardataires ont un revenu moyen plus élevé que les contribuables qui déposent leur déclaration plus tôt (en moyenne de 15,1 % entre 2012 et 2015). Ce facteur fait encore augmenter l’écart entre les statistiques préliminaires et les statistiques finales.

Pour l’exercice de l’auteur de l’étude, les données les plus importantes sont celles des deuxièmes lignes des parties du haut et du milieu du tableau. On peut voir que les données réelles (ligne bleue du deuxième graphique) de 2014 et de 2015 sont celles tirées des statistiques finales, soit 144,5 et 170,9 milliards $ (l’auteur mentionne d’ailleurs ce total dans son étude), et non pas celles des statistiques préliminaires (134,2 milliards $ et 161,3 milliards $). Par contre, la donnée utilisée pour 2016 provient des statistiques préliminaires (c’est ce qu’il mentionne dans son étude), soit 126,2 milliards $. S’il n’avait utilisé que les données préliminaires, son travail pourrait être acceptable, mais il est clair qu’en utilisant les statistiques préliminaires uniquement en 2016, il a faussé les résultats. Par exemple, s’il avait ajusté les données préliminaires de 2016 comme je l’ai fait dans le tableau, il aurait utilisé un revenu total de 134,7 milliards $ pour 2016 (au lieu de 126,2, une différence de 8,4 milliards $), et l’écart entre la flèche bidirectionnelle du haut et ce revenu réel aurait été de -2,7 milliards $ au lieu de 5,7 milliards $! Finalement, comme on peut le voir en comparant les quatrièmes lignes des parties du haut et du milieu du tableau, les impôts payés par ces contribuables auraient diminué de 5,0 milliards $ entre 2015 et 2016, soit 1,8 milliard $ de moins que ce qu’a calculé l’auteur (baisse de 6,8 milliards $). Ce n’est pas anodin.

Par ailleurs, l’auteur a aussi utilisé les statistiques préliminaires de 2016 pour établir son scénario contre-factuel. Le tableau ci-contre, bâti comme le précédent, mais sans ligne pour les impôts payés, montre que son scénario contre-factuel serait bien différent s’il avait utilisé les données ajustées au lieu de celles tirées des statistiques préliminaires. En fait, la ligne pour 2016 augmenterait de 2,0 % au lieu de baisser de 4,0 %. Pour faire une histoire courte, le revenu contre-factuel pour 2015 serait de 153,3 milliards au lieu de 145,7, un écart de 7,6 milliards $. Avec ces données, l’écart entre la flèche bidirectionnelle du haut et ce revenu réel aurait été de 4,9 milliards $ au lieu de 5,7 milliards $, l’ÉRI privilégié de l’auteur de 0,48 au lieu de 0,56 et sa fourchette des neuf scénarios aurait varié de 0,24 à 0,88 plutôt que de 0,26 à 0,98. On dira que ce n’est pas une différence énorme, mais je n’ai pas fini!

Il reste à voir si son scénario contre-factuel est sensé. Je rappelle qu’il est bâti en appliquant les variations du revenu total des contribuables gagnant entre 100 000 et 249 999 $ aux contribuables gagnant 250 000 $ et plus. Or, il est loin d’être évident que les revenus de ces deux groupes évoluent de la même façon. Ils évoluent surtout en fonction du nombre de personnes qui joignent ou qui quittent ces deux groupes, puisque la moyenne des revenus est assez stable (et même très stable pour les contribuables gagnant entre 100 000 et 249 999 $) comme on peut le voir à la troisième ligne de la partie du centre des tableaux, sauf pour 2015 et 2016 chez les plus riches en raison du devancement des revenus. Or, il est sensé de penser qu’il y a une proportion plus grande de personnes qui atteignent 100 000 $ de revenus bruts que de personnes qui atteignent 250 000 $ (voir par exemple cet article qui mentionne que le nombre de salarié.es de la ville de Québec gagnant au moins 100 000 $ par année a triplé entre 2010 et 2017), d’autant plus que l’auteur utilise des données en dollars courants, sans tenir compte de l’inflation (100 000 $ n’a pas la même valeur en 2012 qu’en 2016, ce qui contribue à ce que le nombre de personnes gagnant 100 000 $ augmente autant).

J’ai fait ce que l’auteur aurait dû faire et ai regardé la croissance des revenus totaux de ces deux groupes de contribuables au cours des années précédant celles de son scénario contre-factuel (2015 et 2016) :

• entre 2010 et 2011, le revenu total des 100 à 250 000 a augmenté de 11,6 % et celui des 250 000 et plus de 8,9 %, un écart de 2,7 points de pourcentage;
• entre 2011 et 2012, le revenu total des premiers a augmenté de 11,0 % et celui des deuxièmes de 3,4 %, un écart de 7,7 points de pourcentage;
• entre 2012 et 2013, les revenus totaux ont respectivement augmenté de 11,8 % et de 9,8 %, un écart de 2,0 points;
• entre 2013 et 2014, les revenus totaux ont respectivement augmenté de 8,5 % et de 7,2 %, un écart de 1,3 points.

Comme on le voit, la base du scénario contre-factuel de l’auteur ne respecte pas les tendances historiques, le revenu total des contribuables gagnant entre 100 000 et 249 999 $ augmentant toujours plus fortement que celui des contribuables gagnant 250 000 $ et plus. L’utilisation de cette méthode pour établir le scénario contre-factuel a des conséquences énormes. Par exemple, en appliquant des taux de croissance de 2,0 et 1,0 % pour 2015 et 2016 (plutôt que de 4,0 et 2,0 %), ce qui fait diminuer la croissance de 2 points la première année et d’un point la deuxième, niveau de baisse qui est loin de l’écart moyen observé de 2010 à 2014 (qui a varié de 1,3 à 7,7 points), l’écart entre la flèche bidirectionnelle du haut du deuxième graphique et le revenu réel aurait été de -0,8 milliard $ au lieu de 4,9 milliards $, l’ÉRI privilégié par l’auteur aurait été de -0,07 au lieu de 0,56 et sa fourchette de l’ÉRI selon ses neuf scénarios aurait varié selon mes calculs (je rappelle que l’auteur ne précise pas les siens) de -0,30 à 0,37 plutôt que de 0,26 à 0,98.

Et alors…

Je ne prétends nullement que le résultat de mes calculs signifie que l’élasticité du revenu imposable est vraiment négative, mais je veux seulement souligner que cette étude repose sur des données erronées et sur des hypothèses plus que douteuses. En modifiant les données utilisées par une estimation plus réaliste (mais loin d’être certaine) et par des hypothèses différentes qui correspondent davantage aux variations historiques, on obtient des résultats complètement différents. En fait, dépendant des données utilisées et des hypothèses retenues, l’élasticité du revenu imposable peut passer de -0,30 à 0,98!

On peut par ailleurs constater avec les données de la revue financière du gouvernement fédéral que les revenus fiscaux du gouvernement fédéral provenant de l’impôt sur le revenu des particuliers n’a augmenté que de 0,2 % entre les mois d’avril 2015 à mars 2016 et les mêmes mois de 2016 et 2017 (ce qui s’explique entre autres par la baisse du taux d’imposition du deuxième palier de 22,0 % à 20,5 % en 2016 et par la situation en Alberta, comme le mentionne Julia Posca dans ce billet de l’Institut de recherche et d’informations socio-économiques, mais aussi par le devancement d’une partie des revenus des plus riches en 2015), mais que ces mêmes revenus ont augmenté de 5,9 % entre les mois d’avril 2016 à mars 2017 et les mêmes mois de 2017 et 2018, montrant que la baisse de revenus des plus riches de 2016 fut fort probablement momentanée. Mais, comme les statistiques finales de 2016 et de 2017 ne seront disponibles que dans un an et demi environ (celles de 2015 ont été diffusées en janvier 2018), il est impossible de savoir comment ont vraiment évolué les revenus des contribuables gagnant 250 000 $ et plus en 2016 et en 2017.

Dans l’étude que j’ai présentée l’an passé dans ce billet (la troisième étude qui y est présentée), Emmanuel Saez a attendu d’avoir accès aux données de 2015 avant d’analyser les effets de la hausse du taux d’imposition maximal par le président Obama en 2013 (de 6,5 à 10 points de pourcentage selon les types de revenus). Pour faire de même, il faudrait attendre d’avoir les statistiques fiscales finales de 2018, qui seront probablement diffusées vers janvier 2021. Ayant des données avant et après cette hausse, Saez a pu constater une hausse de ces revenus l’année précédente (2012), une baisse l’année de la hausse des impôts (2013) et un rétablissement en 2014 et 2015 selon une tendance assez semblable à celle précédant 2012. Au bout du compte, le gouvernement aurait récolté 80 % de la hausse prévue, soit le double du taux mentionné dans l’étude de l’Institut CD Howe. Il est loin d’être certain que ce taux sera le même ici, les comportements dans un pays et au cours d’une période ne se reproduisant pas nécessairement dans un autre pays et lors d’années différentes, mais il est clair que les données utilisées et les hypothèses retenues dans l’étude que j’ai présentée ici ne permettent surtout pas de l’estimer correctement.