La part conjoncturelle et structurelle des soldes budgétaires du Québec

La Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke (CFFP) a publié la semaine dernière un cahier de recherche réalisé par Luc Godbout et Julie S. Gosselin intitulé Équilibre budgétaire dans les provinces canadiennes : perspectives sur le rôle des cycles économiques. J’ai pris connaissance de ce document grâce à cet article du Devoir. Puis, après avoir regardé cette entrevue de Luc Godbout sur le contenu de ce cahier de recherche à RDI économie, j’ai décidé de le lire sans tarder.

Introduction

Ce cahier de recherche vise à estimer «les composantes conjoncturelles et structurelles des soldes budgétaires» des provinces du Canada.

Les auteur.es comparent tout d’abord les surplus budgétaires des provinces pour l’année 2018-2019, comme on peut le voir sur le graphique ci-contre. Assez étrangement, le surplus du Québec est illustré après versement au Fonds des générations, alors que M. Godbout dit clairement dans l’entrevue (vers 4 min 30) qu’il a accordée à RDI qu’on doit utiliser le surplus avant ce versement pour que le solde budgétaire du Québec soit comparable à ceux des autres provinces. D’ailleurs, c’est le surplus avant versement qui est utilisé dans le cahier pour un graphique que je présenterai plus loin. La différence n’est pas anodine, car ce surplus passe alors de 4,4 à 7,9 milliards $, ou de 1,0 % à 1,8 % du PIB, comme je l’ai indiqué en ajoutant un trait pas très esthétique dans ce graphique.

Mais, que ce soit avant ou après versement, il est clair que le solde budgétaire du Québec se démarque nettement de celui des autres provinces. Cela dit, les auteurs se demandent si ces soldes représentent bien la situation budgétaire de ces provinces. Pour le savoir, il faut estimer la portion de ces soldes qui est «liée aux fluctuations conjoncturelles», le reste représentant le solde structurel. Cette question est importante, car elle permet de déterminer s’il est approprié d’utiliser le solde fortement positif du Québec pour réduire les recettes ou augmenter les dépenses récurrentes, ou s’il est préférable de rester prudent à ce chapitre. Sauf en cas de récession ou d’autres situations spéciales, seul le surplus structurel devrait être considéré pour réduire les recettes ou augmenter les dépenses récurrentes, et encore, seulement si ce surplus structurel est durable, car un surplus conjoncturel est appelé à disparaître dès que les conditions économiques se détérioreront pour revenir à la «normale».

Le PIB potentiel

La première étape pour répartir le solde total en soldes conjoncturel et structurel est d’estimer le PIB potentiel. Selon le directeur parlementaire du budget (DPB), le PIB potentiel «correspond à la capacité de production soutenable d’une économie. Il est normalement défini comme étant le niveau de production que permettent d’obtenir les ressources existantes (p. ex. main-d’œuvre, capital et technologie) sans créer de pressions inflationnistes». La différence entre le PIB réel et le PIB potentiel est alors l’écart de production. Le calcul du PIB potentiel n’est pas une mince affaire. J’ai même déjà publié un billet dans lequel je me demandais si le PIB potentiel n’est pas en fait une idée zombie, c’est-à-dire une idée qui a été tuée, mais qui revit toujours. Cette comparaison est exagérée, mais il n’en demeure pas moins que son estimation repose sur de nombreuses hypothèses portant notamment sur l’évolution de la démographie et des tendances de productivité, d’heures travaillées et de taux d’emploi par tranche d’âge. Je n’entrerai pas dans les détails, mais, dans un précédent cahier de recherche de la CFFP sur le sujet, les auteurs ont jugé important de mentionner que «le PIB potentiel n’étant pas observable, son estimation est incertaine».

Les deux graphiques ci-contre (tirés de ce texte) présentent les estimations du PIB potentiel des États-Unis effectués au cours de six années différentes, aux deux ans de 2007 à 2017. Les estimations du graphique du haut ont été faites par le Congressional Budget Office (CBO) et celles du graphique du bas en utilisant la méthode développée par Olivier Blanchard et Danny Quah (BQ).

La première chose qui nous frappe dans ces deux graphiques est que les estimations du PIB potentiel ont grandement varié avec le temps. Chaque nouvelle estimation ne baissait pas seulement pour l’année courante, mais aussi pour chacune des années postérieures à 2008 et parfois de façon importante. Dans le premier graphique, c’est le PIB potentiel qui s’approche constamment du PIB réel (ligne noire) et non l’inverse comme la théorie le prétend. Il l’avait d’ailleurs quasiment rejoint avec l’estimation de 2017.

La deuxième chose qui nous frappe est que, à partir de l’estimation de 2013 (ligne en pointillés noirs), la méthode de Blanchard et Quah incorpore à ses estimations du PIB potentiel une partie de la baisse du PIB de 2009, qu’on pensait auparavant essentiellement conjoncturelle. Selon cette méthode, environ 60 % de la baisse du PIB de 2009 était en 2017 estimée structurelle, alors que, avec la méthode du CBO, la baisse du PIB de 2009 était encore en 2017 estimée en grande majorité conjoncturelle. Finalement, avec la méthode de Blanchard et Quah, le niveau du PIB réel serait encore plus bas que le PIB potentiel en 2017, et l’écart entre le PIB potentiel et le PIB réel aurait été assez stable de 2009 à 2017, ce qui n’est pas du tout le cas avec la méthode du CBO.

Ces deux graphiques montrent que, de fait, l’estimation du PIB potentiel est très incertaine! Cela dit, il est probable que le niveau d’incertitude de cette estimation augmente après une récession, car il est difficile de savoir à quel point la baisse du PIB aura des effets durables ou uniquement temporaires. Pourtant, dans un exercice utilisant le PIB potentiel par le DPB et une méthode différente par la CFFP (et uniquement pour le budget de la province, alors que le DPB incluait les administrations locales comme les municipalités dans ses estimations), les deux organismes sont arrivés à des résultats très différents en tentant d’estimer si la structure budgétaire du Québec était viable à long terme. Le DPB a conclu dans son rapport de 2017 qu’elle le serait jusqu’en 2091, accumulant cette année-là des surplus correspondant à près de quatre fois son PIB (voir ce graphique)! Il estimait en conséquence que le Québec avait une marge de manœuvre correspondant à 3,0 % de son PIB (entre 2.2 et 3,6 % selon ses hypothèses) pour diminuer ses recettes ou augmenter ses dépenses, ce qui est énorme! L’année suivante, son rapport concluait que le surplus accumulé du Québec serait en 2092 d’un peu moins de deux fois son PIB et sa marge de manœuvre de 1,6 % de son PIB (au lieu de 3,0 % l’année précédente). De son côté, les auteur.es du cahier de recherche du CFFP arrivaient à la conclusion que le Québec entrerait en déficit en 2028 et que ce déficit irait par la suite en s’aggravant.

Je ne cherche pas ici à savoir qui a raison, mais simplement à montrer à quel point ces estimations peuvent varier en seulement un an pour les rapports du DPB et peuvent mener à des conclusions opposées selon la méthodologie retenue. Cela ne veut pas dire qu’il est inutile de tenter d’estimer un PIB potentiel et les parts structurelle et conjoncturelle d’un solde budgétaire, mais qu’il faut le faire avec beaucoup de prudence et d’humilité, et qu’il est important d’avertir ses lecteur.trices de la fragilité des résultats d’un tel exercice.

La situation structurelle et conjoncturelle

– PIB

Le graphique ci-contre, tiré de l’entrevue de M. Godbout à RDI économie (vers 2 minutes), montre l’évolution du PIB réel (ligne bleue) par rapport au PIB potentiel (la ligne verticale à 0 %). J’ai choisi ce graphique parce que je le trouve plus clair que le graphique correspondant qui est présenté dans le cahier de recherche.

Il est étonnant de constater que le PIB réel serait demeuré inférieur au PIB potentiel de 2009 (année de récession) à 2016 (il s’agit en fait des années 2009-2010 à 2016-2017, d’avril à mars) et avec à peine une légère réduction de l’écart de production avec le PIB potentiel. Pourtant, selon le tableau 14-10-0327-01 de Statistique Canada, les taux d’emploi des 12 tranches d’âge (15 à 19 ans, 20 à 24 ans, jusqu’à 70 ans et plus) ont augmenté en moyenne de trois points de pourcentage entre 2009 et 2016, et le taux de chômage a diminué de 1,5 point. J’imagine que le calcul du PIB potentiel a considéré que ces hausses étaient structurelles, et non pas seulement conjoncturelles. De même, le PIB réel a tout de même augmenté en moyenne de 1,4 % par année au cours de cette période selon les données de Statistique Canada publiées par l’Institut de la statistique du Québec (ISQ), et cela malgré le vieillissement de la population.

Ensuite, le PIB réel est devenu plus élevé que le PIB potentiel, passant d’un écart de production négatif représentant près de 1 % du PIB à un écart positif estimé à 2,5 % du PIB en 2019, une hausse de près de 3,5 points en seulement trois ans. Il est vrai que la croissance du PIB réel fut plus forte en 2017 (2,8 %) et en 2018 (2,5 %), et que les taux d’emploi par tranche d’âge ont continué à augmenter en 2017 (de 1,5 point de pourcentage en moyenne) et en 2018 (de 0,6 point) malgré leur niveau déjà élevé en 2016 en termes historiques. Notons que les estimations de 2018-2019 et de 2019-2020 (en pointillé) sont basées sur les prévisions de croissance réelle du gouvernement du Québec.

Il est fort possible que cette estimation soit juste, mais, comme on l’a vu auparavant, cela peut prendre jusqu’à une dizaine d’années pour savoir si une hausse ou une baisse du PIB réel est structurelle ou conjoncturelle (et, même là, les conclusions peuvent varier selon les méthodes utilisées). Par contre, il demeure étrange qu’une telle hausse conjoncturelle ne puisse être associée à des événements précis (on parle plutôt d’une hausse des incertitudes au niveau mondial qui devrait rendre la conjoncture plus négative que positive) et n’ait entraîné aucune hausse de l’inflation, étant donné que la définition du PIB potentiel repose sur le fait qu’un niveau du PIB réel plus élevé que celui du PIB potentiel est inflationniste. Or, selon les données du tableau 18-10-0004-01 de Statistique Canada, l’inflation au Québec entre les cinq premiers mois de 2018 et les cinq premiers mois de 2019 fut de 1,6 %, soit dans le bas de la fourchette cible de la Banque du Canada (qui va de 1,0 % et 3,0 %), niveau même inférieur à l’inflation pour l’ensemble du Canada (1,9 %). J’ajouterai que dans un contexte de manque de main-d’œuvre, il est aussi possible que plus de personnes aient été attirées sur le marché du travail qu’auparavant et que cet attrait puisse bien se maintenir à l’avenir, devenant ainsi structurel. Alors, la hausse du PIB réel et des taux d’emplois depuis 2016 est-elle vraiment conjoncturelle? Tant que cela? Comme le dirait notre premier ministre, on verra!

– soldes budgétaires

Pour passer des estimations des écarts de production entre le PIB réel et le PIB potentiel aux composantes conjoncturelles et structurelles des soldes budgétaires, les auteur.es estiment l’élasticité de chacune des sources de revenus des provinces, c’est-à-dire en gros le lien entre les recettes de l’État et le niveau du PIB réel et du PIB potentiel. Je n’insisterai pas sur les calculs à la base de ces estimations, me contentant de souligner qu’ils contiennent eux aussi leur part d’hypothèses et d’incertitude. Par exemple, l’élasticité de l’impôt sur le revenu des particuliers par rapport au revenu total pour le Québec est estimée à 1,91, mais avec un intervalle se situant entre 1,33 et 2,11.

J’emprunte encore un graphique de l’entrevue de M. Godbout à RDI économie (vers 6 minutes) pour montrer certains des résultats de ces calculs. Je ne commenterai que la partie gauche du graphique, car l’analyse de la partie droite n’ajouterait rien. Les deux premières barres montrent que le surplus budgétaire avant versement au Fonds des générations a représenté environ 1,8 % du PIB en 2018-2019 (comme mentionné au début de ce billet), dont 1,4 % serait un surplus structurel, mais que ce surplus tomberait à environ 0,5 % du PIB en 2019-2020, en grande majorité composé d’un surplus conjoncturel. En fait, le surplus structurel très important de 2018-2019 disparaîtrait presque complètement en 2019-2020, ce qui signifierait que le gouvernement aurait complètement éliminé ce surplus par des baisses d’impôts et des hausses de dépenses. Dans son entrevue, M. Godbout explique que ce résultat provient des prévisions du dernier budget du Québec et que le gouvernement pourrait très bien réviser de façon importante ses prévisions, comme il l’a fait les années précédentes. J’ajouterai que, lorsque le budget de 2019-2020 a été déposé, le ministre des Finances niait encore que le surplus de 2018-2019 serait aussi important. Après dépôt au Fonds des générations, il l’estimait en mars 2019 à 2,5 milliards $ (en forte hausse depuis le déficit prévu de 1,6 milliard $ lors du dépôt de ce budget en mars 2018), l’a corrigé à 3,6 milliards $ en mai 2019, alors que nous apprenions en juin 2019 qu’il fut finalement de 4,4 milliards $ (et qu’il pourrait encore être révisé). Il est donc probable que, comme le gouvernement le fait depuis des années, celui-ci ait sous-estimé son surplus et que le surplus structurel n’est en fait pas complètement disparu, d’autant plus que les transferts de péréquation ont augmenté de 1,4 milliard $ en 2019-2020. Cela dit, je le répète, on verra!

Et alors…

Même si je suis sévère envers les concepts de PIB potentiels et de soldes budgétaires structurels et conjoncturels (en fait surtout envers l’incertitude que comportent leurs estimations), le genre d’exercice fait dans le cahier de recherche que j’ai présenté demeure essentiel. Je suis aussi en accord avec la conclusion de ce cahier qui affirme que «La prudence est donc de mise avant de prendre de nouveaux engagements aux effets récurrents, qu’il s’agisse de réductions fiscales ou d’augmentation de dépenses», moi qui ai déjà conclu quelque chose de semblable il y a quelques mois en écrivant que «Le pire serait que ce gouvernement se vante de ces surplus conjoncturellement plus élevés et se mette à diminuer les taxes et impôts, ce qui, jumelé aux effets du vieillissement de la population, pourrait hypothéquer gravement la situation financière du Québec à moyen et long termes». Bref, la conclusion est la même que l’on considère une partie plus ou moins importante du surplus actuel comme structurel ou conjoncturel. Il faut dire que je ne connaissais pas l’ampleur du surplus quand j’ai écrit cela!

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