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Les dépenses scientifiques et technologiques de l’administration fédérale après l’ère Harper

9 janvier 2020

J’ai publié un billet en juillet 2014 qui montrait l’ampleur des compressions budgétaires du gouvernement Harper dans les dépenses scientifiques et technologiques de l’administration fédérale. Avec l’élection d’un gouvernement libéral en octobre 2015, on se disait que l’ère de l’obscurantisme scientifique au sein du gouvernement fédéral venait de prendre fin. D’ailleurs, dès les premiers jours suivant l’arrivée au pouvoir des libéraux, on apprenait que les «scientifiques dans le secteur de l’environnement et spécialistes du changement climatique notamment sont désormais autorisés à parler librement aux journalistes, ce qu’ils ne pouvaient plus faire sous le gouvernement Harper».

Pourtant, deux ans et demi plus tard, en avril 2018, quand j’ai pris ma retraite, je devais encore demander la permission à la direction des communications pour parler du marché du travail à des journalistes, ce que je n’ai finalement jamais fait, les journalistes n’ayant pas le temps d’attendre des autorisations du genre. D’ailleurs, un sondage auprès des fonctionnaires fédéraux tenu en 2017 indiquait que, si la situation s’était améliorée, «des freins [étaient] toujours bien présents» pour près de la moitié des scientifiques du gouvernement fédéral (90 % sous Harper). Le syndicat qui a commandé ce sondage soulignait que les interdictions venaient surtout de gestionnaires qui ont bien aimé le contrôle que le gouvernement Harper leur avait permis d’exercer et s’y accrochaient encore, explication qui correspond parfaitement à mon expérience. Pourtant, dès le lendemain de l’élection des libéraux, j’ai rencontré mes patron.nes à ce sujet comme représentant syndical pour savoir quand on nous redonnerait notre droit d’informer la population comme avant. Bientôt, ont-ils et elles dit…

Durant la campagne électorale de 2019, le président de l’Association des communicateurs scientifiques du Québec, Michel Rochon, se demandait si le gouvernement Trudeau avait vraiment «rétabli le financement de la recherche et rétabli la communication entre les chercheurs et les médias». Il invitait les partis politiques à prendre position sur ces questions et à «discuter à la fois de la science au pays et de la façon dont elle peut nous éclairer dans nos choix politiques». Ce billet vise à savoir si les budgets scientifiques ont vraiment été rétablis par le gouvernement Trudeau et si l’embauche de personnel technique et scientifique est repartie en hausse.

Les dépenses

Statistique Canada publie 14 tableaux sur les dépenses scientifiques et technologiques de l’administration fédérale (voir son communiqué le plus récent). Pour tenir compte de l’accroissement de la population et du PIB, je trouve préférable de présenter ces données en proportion du PIB. Le graphique ci-contre a donc été construit à l’aide des tableaux 27-10-0006-01 pour les dépenses et 36-10-0104-01 pour le PIB. Cette décision ne nous permet toutefois pas de présenter les données des dépenses pour 2019-2020 (qui sont des perspectives), car les données du PIB pour cette période ne sont bien sûr pas encore publiées. Spécifions aussi que les données des dépenses pour 2018-2019 sont des estimés provisoires.

Ce graphique nous permet de constater que la proportion des dépenses scientifiques et technologiques de l’administration fédérale en fonction du PIB a varié entre 0,52 % et 0,73 % du PIB au cours de la période illustrée, soit de 1998-1999 à 2018-2019. Elle a connu un bond au tournant du siècle, puis une baisse graduelle suivie par un autre bond en 2009-2010 pour atteindre son sommet (saut accentué par la récession en raison d’un dénominateur moins élevé), avant de diminuer de 29 % entre cette année et 2014-2015 et de remonter un peu par après (hausse de 4,5 % entre 2014-2015 et 2018-2019), demeurant bien inférieure à son niveau de la première décennie des années 2000. On se rappellera que le gouvernement majoritaire conservateur est justement arrivé au pouvoir au début de l’année financière qui a suivi le sommet de 2009-2010, soit le 2 mai 2011. Si l’impact de l’arrivée de ce gouvernement au pouvoir a sans contredit eu un impact sur la baisse des dépenses scientifiques et technologiques, on ne peut pas dire que l’arrivée au pouvoir des libéraux le 19 octobre 2015 a permis d’annuler les baisses des années précédentes, mais elle a au moins contribué à mettre fin à la tendance à la baisse antérieure.

Les données du tableau 27-10-0006-01 nous montrent aussi que la baisse de la part des dépenses scientifiques et technologiques des années Harper fut très semblable du côté des dépenses en sciences sociales et humaines (31 %), et en sciences naturelles et génie (29 %). La reprise depuis 2014-2015 a touché ces deux secteurs, mais davantage les dépenses en sciences naturelles et génie (hausse de 5,3 %) que celles en sciences sociales et humaines (hausse de 2,1 %).

Le graphique ci-contre (incluant cette fois les perspectives pour 2019-2020), tiré des données du tableau 27-10-0006-01, montre que la proportion des dépenses scientifiques et techniques exécutées dans l’administration fédérale a diminué d’environ 10,4 points de pourcentage entre 1998-1999 et 2011-2012 (de 59,5 % des dépenses à 49,1 %) et de 6,5 points dans les entreprises commerciales (de 16,4 % à 9,9 %) pour augmenter de près de 12 points dans l’enseignement supérieur (de 17,0 % à 28,7 %) et de 5 points dans les autres secteurs (de 6,4 % à 11,1 %). En fait, ces proportions sont restées assez stables de 2007-2008 à 2014-2015, ce qui montre que les baisses de dépenses de la période Harper n’ont en fait favorisé aucun secteur d’exécution (elles les ont tous défavorisé!). Par contre, la proportion de ces dépenses a diminué de 6,2 points dans l’administration fédérale entre 2014-2015 et 2019-2020 (91 % de cette baisse ayant eu lieu la première année, soit entre 2014-2015 et 2015-2016). Environ 86 % de cette baisse a été récupérée par les entreprises commerciales (hausse de 5,3 points). Ce transfert de dépenses est sûrement lié en grande partie (sinon entièrement) à la sous-traitance des activités des Laboratoires nucléaires canadiens en 2015 décidée par le gouvernement Harper et réalisée avant l’arrivée au pouvoir des libéraux. J’y reviendrai plus loin.

Les ministères n’ont pas tous été touchés de la même façon par ces baisses et hausses des dépenses. Selon les données des tableaux 27-10-0026-01 et 36-10-0104-01, les plus gros écarts avec la baisse moyenne de la proportion de ces dépenses par rapport au PIB (29 %) entre 2009-2010 et 2014-2015 furent observés dans les ministères et organismes suivants :

  • baisse de 9 % à Agriculture et Agroalimentaire Canada et nouvelle baisse de 4 % entre 2014-2015 et 2018-2019;
  • baisses de 15 % à l’Agence spatiale canadienne et de 19 % par après;
  • baisses de 16 % à Énergie atomique du Canada et de 35 % par après, peut-être dues à l’abandon de programmes et à la sous-traitance mentionnée plus tôt;
  • baisse de près de 65 % à Innovation, sciences et développement économique Canada (anciennement Industrie Canada), mais hausse de 85 % par après, ramenant la baisse à 35 % entre 2009-2010 et 2018-2019 (j’ai noté que ces dépenses varient beaucoup d’une année à l’autre et que les écarts peuvent varier selon le choix des années comparées);
  • baisses de 40 % à Ressources naturelles Canada et de 3 % par après;
  • baisse de 37 % à Santé Canada, mais hausse de 7 % par après;
  • baisses de 35 % à Statistique Canada et de 11 % par après (ces dépenses varient beaucoup d’une année à l’autre, surtout lors des années de recensement, mais comme les années comparées n’en sont pas, elles montrent bien l’ampleur des compressions de l’époque Harper et que les choses ont continué à se détériorer au cours des années Trudeau);
  • baisse de 32 % à Pêches et Océans Canada (en raison notamment de l’abandon du financement du programme de la Région des lacs expérimentaux en 2012), mais hausse de 25 % par après.

Le personnel

Comme il n’est pas évident de présenter l’évolution du personnel scientifique en fonction du PIB ou de la population (quoique, j’aurais pu…), je devrai me contenter de montrer les données brutes, qui diminueront forcément moins que la proportion des dépenses sur le PIB entre 2009-2010 et 2014-2015. En plus, l’évolution de ce personnel dépend aussi de la part des dépenses scientifiques et technologiques exécutées à l’interne. Or, comme on l’a vu dans le précédent graphique, si cette part a peu varié sous le gouvernement Harper, elle a diminué sous celui de Trudeau.

Le graphique ci-contre, tiré du tableau 27-10-0010-01, illustre l’évolution de l’emploi du personnel de l’administration fédérale affecté aux sciences et à la technologie dans trois catégories de personnel de 1993-1994 à 2019-2020. Ce graphique permet de constater que ce personnel :

  • après avoir diminué de 14 % entre 1993-1994 et 1998-1999, a globalement augmenté de 32 % entre 1998-1999 et 2009-2010 (il s’agit du total des trois courbes); cette hausse s’est élevée à 53 % du côté du personnel scientifique et professionnel (ligne rouge), à 29 % du côté du personnel technique (ligne bleue) et à 11 % du côté des autres employé.es (ligne jaune; il s’agit des «travailleurs, qualifiés et non qualifiés, ainsi que le personnel administratif et de bureau directement associé à des projets de recherche et développement»);
  • a globalement diminué de 9 % entre 2009-2010 et 2014-2015 sous le gouvernement Harper, avec une hausse de 9 % du personnel scientifique et professionnel, mais des baisses de 19 % et de 29 % du personnel technique et des autres employé.es;
  • a globalement augmenté de 2 % entre 2014-2015 et 2019-2020 sous le gouvernement Trudeau, avec des hausses de 3 % du personnel scientifique et professionnel et de 10 % des autres employé.es (ce qui représente un changement de tendance majeur), mais une baisse de 11 % du personnel technique;
  • a globalement augmenté de 6 % entre 1993-1994 et 2019-2020, avec une hausse de 65 % du personnel scientifique et professionnel et des baisses de 19 % et de 33 % du personnel technique et des autres employé.es.

Ces mouvements ont fait en sorte que la proportion des trois catégories de personnel a grandement changé entre 1993-1994 et 2019-2020. Ainsi, la proportion de personnel scientifique et professionnel est passée de 36 à 56 %, pendant que celles de personnel technique et d’autres employé.es passaient respectivement de 25 à 19 % et de 39 à 25 %. Ces évolutions laissent penser que les changements technologiques, notamment en bureautique, ont sûrement joué un rôle à la fois dans l’évolution des dépenses scientifiques et technologiques de l’administration fédérale et dans celle de l’emploi du personnel voué à ces activités.

Selon les données du tableau 27-10-0029-01, l’emploi du personnel de l’administration fédérale affecté aux sciences et à la technologie entre 2000-2001 (première année de cette série de données) et 2019-2020 :

  • est rendu presque nul à Énergie atomique du Canada (4 personnes par rapport à plus de 2900 en 2014-2015 avant la sous-traitance des activités des Laboratoires nucléaires canadiens);
  • a diminué de 800 ou de 14 % à Statistique Canada;
  • a diminué de 550 ou de 19 % à Agriculture et Agroalimentaire Canada;
  • a diminué de 200 ou de 20 % à Innovation, sciences et développement économique Canada;
  • a augmenté de 1000 ou de 41 % à Santé Canada entre 2001-2002 (les données de 2000-2001 sont anormalement basses) et 2019-2020;
  • a augmenté de 1000 ou de 35 % à Environnement et changement climatique Canada (dont, de façon étonnante, de près de 200 sous le gouvernement Harper, soit entre 2009-2010 et 2014-2015);
  • a augmenté de 550 ou de 16 % au Conseil national de recherches Canada (mais a diminué de 1050 ou de 23 % sous le gouvernement Harper).

Et alors…

Le premier billet que j’ai publié à partir des données des tableaux de Statistique Canada sur les dépenses de l’administration fédérale au chapitre des activités scientifiques et technologiques a permis de quantifier et de qualifier les compressions du gouvernement Harper dans ce domaine. Cette fois, on a pu constater que l’arrivée au pouvoir du gouvernement Trudeau a certes permis d’arrêter l’entreprise de démolition du gouvernement précédent, mais n’a pas du tout rétabli la situation.

J’ai aussi cette fois porté plus d’attention aux secteurs d’exécution, ce qui a permis de suivre plus attentivement l’idéologie des gouvernements qui se sont succédé depuis une trentaine d’années. Si le transfert d’activités scientifiques et technologiques réalisées à l’interne vers des universités peut se justifier, la décision de les transférer vers des entreprises commerciales est plus douteuse. J’ai aussi examiné plus à fond l’évolution du personnel fédéral affecté aux sciences et à la technologie, ce qui m’a permis de découvrir la sous-traitance des activités des Laboratoires nucléaires canadiens en 2015, de comprendre le transfert de dépenses vers des entreprises commerciales et de questionner l’aspect idéologique de cette décision. On lit d’ailleurs dans la page expliquant cette sous-traitance que cette décision a été prise pour permettre au Canada de «participer pleinement au marché mondial du nucléaire et d’y être concurrentiel», argument (en fait cliché) fortement idéologique, qui laisse sous-entendre que seule l’entreprise privée peut être concurrentielle sur le marché mondial.

Bref, ce deuxième exercice me convainc que je devrais mettre à jour ces données plus fréquemment, d’autant plus que j’ai remarqué que les données des dernières années présentées dans ces tableaux (des estimés provisoires et des perspectives, je le répète) sont modifiées de façon importante les années suivantes. Alors, c’est à suivre!

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