L’effet dissuasif du supplément à l’assurance-chômage aux États-Unis

J’ai consacré un billet en juillet au mythe de l’effet dissuasif sur l’emploi de la Prestation canadienne d’urgence (PCU) et suis revenu sur le sujet avec des données plus récentes dans un autre billet publié il y a deux semaines. Ce débat est loin d’être exclusif au Québec et au Canada. D’ailleurs, la Federal Reserve Bank of San Francisco (FRBSF) a publié cette semaine une lettre économique de Nicolas Petrosky-Nadeau et Robert G. Valletta intitulée Did the $600 Unemployment Supplement Discourage Work? (Le supplément d’assurance-chômage de 600 $ a-t-il découragé le travail?)

Introduction : «L’apparition de la pandémie de coronavirus (COVID-19) à la mi-mars a provoqué une forte réduction de l’activité économique des États-Unis et a rapidement mis des millions de personnes au chômage». Pour aider ces personnes, le gouvernement des États-Unis a adopté une loi (the Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security [CARES] Act) qui a notamment ajouté une somme de 600 $ par semaine aux prestations d’assurance-chômage jusqu’en juillet, pour une prestation maximale de 1100 $ par semaine (au lieu de 500 $).

Dès l’adoption de cette loi, des critiques ont prétendu que bien des prestataires pourraient refuser des emplois ou même de retourner à leur emploi antérieur, préférant rester chez eux pour recevoir ces prestations augmentées, causant ainsi un ralentissement de la reprise économique. Ces critiques oubliaient trois choses :

• il est peu probable que des gens laissent tomber un avantage à long terme, comme un emploi, pour un avantage temporaire (d’autant plus que les emplois aux États-Unis sont souvent associés à des assurances santé, ce que, bizarrement, les auteurs ne mentionnent pas);
• face aux directives de confinement, il y avait en fait bien peu d’emplois disponibles;
• les sommes reçues ont stimulé la consommation et ont pu au contraire accélérer la reprise.

Cette lettre vise à déterminer si ce supplément a vraiment eu un impact négatif sur l’emploi et sur la reprise, ou s’il a au contraire eu un impact positif.

Montants des prestations d’assurance-chômage dans la loi CARES : L’ajout de 600 $ d’avril à juillet représente une hausse considérable des prestations d’assurance-chômage, leur moyenne étant autour de 380 $. En fait, une étude a estimé le taux de remplacement moyen du revenu à 134 % (taux établi à 50 % sans le supplément), faisant en sorte que 68 % des bénéficiaires ont touché des revenus plus élevés que dans leur emploi antérieur.

Effets des prestations sur l’acceptation d’un emploi : En moyenne, un emploi apporte une rémunération de 1000 $ par semaine pendant deux ans, pour un total de 104 000 $. Une personne qui touche cette rémunération doit évaluer si cela vaut la peine d’abandonner son emploi (ou d’en refuser un) en risquant un long délai avant de trouver un autre emploi offrant un salaire comparable. La seule comparaison du revenu hebdomadaire d’un emploi avec le niveau des prestations peut donc être trompeuse, ce que font pourtant bien des critiques de ce genre de programme (voir ce billet).

Dans un document récent, un des deux auteurs (Nicolas Petrosky-Nadeau) calculait l’avantage de conserver un emploi régulier, en estimant ce qu’il appelle un bénéfice de réserve (reservation benefit) qui représente le niveau que les prestations d’assurance-chômage devraient atteindre pour qu’il soit avantageux pour une personne de refuser de retourner à son emploi antérieur. Ce bénéfice est basé sur la durée prévue d’un emploi, le taux de publication des offres d’emploi et la durée des prestations.

Par exemple, une personne qui gagnait 800 $ par semaine recevrait 1000 $ (400 + 600) avec le supplément, mais le niveau de son bénéfice de réserve serait de 1250 $. C’est donc seulement si elle recevait au moins 1250 $ de prestations qu’elle commencerait à se demander s’il est avantageux de refuser un emploi ou de revenir à son ancien emploi.

Il a fait ce calcul pour une grande variété d’emplois. Comme on peut le voir dans le graphique ci-contre, les résultats suggèrent que peu de groupes de travailleur.euses refuseraient une offre d’emploi ou de retour à leur ancien emploi. La ligne rouge indique le niveau des prestations régulières d’assurance-chômage (50 % du salaire antérieur jusqu’à un maximum de 500 $) et la verte les prestations haussées de 600 $. La diagonale est établie selon un taux de remplacement du revenu de 100 % et les points bleus montrent les bénéfices de réserve de 10 professions. Dans tous ces cas, y compris dans les emplois de serveur.euses de la restauration (Food Services), mais de peu, le bénéfice de réserve est supérieur au niveau des prestations rehaussées. Notons que ce graphique illustre la situation au début juin, quand il ne restait que huit ou neuf semaines au supplément.

Impact des montants des prestations sur les emplois d’après des données récentes : Ce modèle est bien beau, mais les auteurs cherchent à évaluer ce qui s’est passé dans le monde réel. À cet effet, une autre étude datant de 2016 a estimé que l’effet potentiellement désincitatif des prestations d’assurance-chômage est nul quand le taux de chômage est supérieur à 8 %, ce qui est le cas actuellement (8,4 % en août dernier).

Les auteurs analysent «l’impact des variations entre les États dans la générosité des prestations d’assurance-chômage disponibles, en combinant les prestations normales avec le supplément de 600 $ de la loi CARES». En effet, cet impact varie selon la structure des salaires des États. En plus, comme ces prestations ne sont entrées en vigueur qu’en avril, ils peuvent comparer les résultats de la recherche d’emploi entre des personnes de différents États avant et après l’octroi du supplément de 600 dollars, dans une analyse des différences de différences.

Le graphique ci-contre illustre les résultats de cette comparaison. L’échelle verticale indique le taux de réussite de la recherche d’emploi. La ligne bleue montre les résultats au 90e centile des États ayant les taux de remplacement du revenu les plus élevés et la ligne verte au 10e centile, soit parmi les taux de remplacement les moins élevés. Contrairement à ce qu’on pourrait s’attendre si le supplément dissuadait d’accepter un emploi, on voit que le taux de réussite de la recherche d’emploi a été plus élevé en avril, en mai et en juin dans les États qui offraient les taux de remplacement du revenu les plus élevés que dans les États où les taux de remplacement étaient les plus faibles. En juillet, ce fut l’inverse, mais de peu.

«Ces résultats suggèrent que le principal impact du supplément de l’assurance-chômage a été de fournir le revenu nécessaire aux ménages pour faire les achats et les paiements essentiels, contribuant ainsi à soutenir l’activité économique et l’emploi en général», ce qui est le rôle et l’effet d’un stabilisateur automatique. Ce constat est appuyé par le fait que le taux de réussite de la recherche d’emploi a augmenté tout de suite après les premiers versements du supplément (comme les données sur l’emploi d’ailleurs, quoique la fin du confinement dans de nombreux États a aussi joué un rôle dans ces augmentations). Les auteurs ajoutent qu’une autre étude utilisant une méthode différente (avec des données individuelles plutôt que globales) est arrivée aux mêmes conclusions en juillet, soit que les personnes avec les taux de remplacement du revenu les plus élevés sont retournées à leur emploi antérieur au même rythme que celles qui avaient un taux de remplacement plus faible.

Conclusion :

Les auteurs reviennent sur les constats principaux de leur analyse, soulignant que le supplément de 600 $ a eu peu ou pas d’impact sur la volonté des chômeur.euses de chercher du travail ou d’accepter des offres d’emploi, et que cela s’explique par le fait que ces personnes préfèrent un emploi régulier à un revenu plus élevé temporaire dans un contexte où les emplois disponibles sont peu nombreux. En plus, le rôle traditionnel de stabilisateur automatique de l’assurance-chômage a joué encore plus qu’à l’habitude, ayant permis de stimuler la demande au cours d’une période où elle aurait pu s’effondrer. Quand les tendances «normales» du marché du travail reviendront, un tel programme pourrait toutefois avoir des effets négatifs sur l’offre de main-d’œuvre. Comme nous en sommes encore loin, les auteurs considèrent qu’il serait bon de renouveler ces suppléments pour aider les victimes de la récession et conserver leurs effets stimulateurs sur la demande.

Et alors…

On voit que les critiques de la PCU au Canada ont connu leur équivalent aux États-Unis. Malheureusement, je n’ai pas vu d’analyse de ce genre au Canada, les lobbys ayant réussi à convaincre une bonne partie de la population de son effet dissuasif, et cela sans fournir de données globales ou de preuves fiables, simplement en colportant des anecdotes provenant des secteurs pour lesquels on observait de forts taux de postes vacants avant la crise, même si le niveau de la PCU (500 $ par semaine) est bien loin du niveau du supplément des États-Unis (qui pouvait atteindre 1100 $ par semaine). On notera en passant qu’il est difficile d’associer à la gauche un organisme comme une banque fédérale des États-Unis…

Si l’analyse basée sur le bénéfice de réserve, surtout avec un calcul précis de son niveau, me semble trop reposer sur un comportement d’homo economicus, soit de personnes hyper rationnelles qui calculent au sou près les conséquences de leurs choix en arrivant toutes exactement au même montant, il demeure que la crainte de perdre un emploi est bien réelle et que la plupart des personnes refusent de perdre cet emploi pour un revenu temporaire plus élevé. J’ajouterais en plus que bien des personnes avaient hâte d’être déconfinées et de retourner au travail, et que l’être humain tend, que ce soit de façon naturelle ou par conditionnement social, à ne pas aimer être payé à ne rien faire et préfère contribuer à la société. Cela dit, ce genre de comportement est difficilement modélisable par des économistes.

De toute façon, la deuxième partie de la lettre est pour moi bien plus convaincante. Les données qui y sont présentées montrent bien que, peu importe le taux de remplacement du revenu des prestations d’assurance-chômage, la grande majorité des personnes qui ont reçu des offres d’emploi, dont dans leur emploi antérieur, les ont acceptées. Le mythe de l’effet dissuasif des prestations sociales est devenu une véritable idée zombie : on a beau la tuer à de nombreuses reprises, elle renaît toujours…

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