La viabilité financière des gouvernements après la COVID-19

Le directeur parlementaire du budget (DPB) produit annuellement des rapports sur la viabilité financière de la politique budgétaire des gouvernements fédéral et provinciaux, et des régimes de retraite de ces gouvernements, soit le Régime de pension du Canada (RPC) et le Régime des rentes du Québec (RRQ). Son dernier rapport sur le sujet paru la semaine dernière présente un intérêt particulier, même s’il a été peu couvert par les médias, car il tient compte des conséquences sur l’économie de la pandémie de la COVID-19. Notons toutefois que ce rapport, tout comme le précédent (voir ce billet), est beaucoup moins exhaustif que celui de 2017 (voir ce billet). Ce dernier sert d’ailleurs de référence pour les aspects techniques et les méthodes de prévision des rapports suivants, dont celui de 2021.

Rappelons que le rapport de 2017 arrivait à la conclusion que seuls les gouvernements du Québec, de la Nouvelle-Écosse et du Canada avaient une politique financière viable à long terme, c’est-à-dire qu’avec les mêmes structures de revenus et de dépenses qu’en 2016, ces gouvernements auraient toujours des budgets viables 75 ans plus tard, en 2091, ce qui signifie «que la dette publique n’augmente pas de manière continue en proportion de l’économie». Le rapport de 2020 arrivait à des conclusions semblables, ce qui n’est pas étonnant, ajoutant toutefois la Colombie-Britannique et l’Ontario aux provinces ayant une politique financière viable à long terme. Mais, avec la crise que nous vivons encore, qu’en est-il?

Introduction

Il est important de comprendre que l’exercice de viabilité financière n’est pas comme tel basé sur des prévisions ou sur «des résultats les plus probables», mais est plutôt formé de «scénarios qui illustrent les conséquences du maintien de la politique budgétaire actuelle du gouvernement à long terme, après avoir pris en compte les répercussions économiques et financières du vieillissement de la population». Ces scénarios «visent à stimuler les discussions afin de déterminer si la politique budgétaire actuelle permet de relever adéquatement les défis à long terme sur les plans économiques et démographiques». Ils reposent sur les données les plus récentes (jusqu’au 23 juin 2021) et sur les prévisions démographiques de Statistique Canada. En outre, les prévisions économiques sont les mêmes que pour le rapport de 2020 après 2025. Le seul changement avec ce rapport est donc pour les données de 2019 et 2020, et pour les prévisions de 2021 à 2025, changement toutefois important, comme on le verra.

Gouvernement fédéral

Le graphique ci-contre montre que le pourcentage des revenus du gouvernement fédéral sur le PIB canadien (ligne dorée) a diminué de façon importante depuis 1990 (trait plein), passant d’un sommet de 18,4 % en 1997 à 13,8 % en 2013, avant de remonter pour atteindre 15,3 % en 2020; le DPB prévoit (points dorés) que ce pourcentage diminuera en 2021 (14,3 %), avant de se rétablir pour se stabiliser à 14,7 % de 2029 à 2095.

Ce graphique montre aussi que le pourcentage des dépenses de programme (excluant donc les frais de la dette publique) du gouvernement fédéral sur le PIB (ligne bleue) a diminué de façon importante depuis 1990 (trait plein), passant d’un sommet de 17,8 % en 1992 à 12,2 % en 2014 (après une hausse temporaire lors de la récession de 2009 et 2010), pour revenir à 14,1 % en 2019 et connaître un sommet de 24,7 % en 2020 en raison de la crise de la COVID-19; le DPB prévoit (points bleus) que ce pourcentage diminuera rapidement à 14,7 % en 2024, puis plus doucement par la suite pour atteindre 13,1 % en 2095. Il précise que ces dépenses incluent les annonces récentes du gouvernement, dont le financement de la garde des enfants et de quelques autres programmes, dont la bonification des prestations de la Sécurité de la vieillesse.

Comme l’indique le graphique ci-contre, les transferts à d’autres gouvernements (ligne rouge) représentent la dépense de transfert de loin la plus importante pour le gouvernement fédéral. Ces transferts ont connu leur niveau plancher en 2002 avec 3,2 % du PIB pour remonter à 4,8 % en 2019, puis temporairement à 6,1 % en 2020 en raison des contributions spéciales aux dépenses des provinces au cours de la pandémie. Ces dépenses reviendraient rapidement au niveau d’avant la pandémie (4,8 % en 2022), puis diminueraient légèrement par la suite pour se situer à 4,6 % en 2095, en raison de la hausse prévue du Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS) moins élevée que la croissance nominale du PIB (3,0 % par rapport à de 3,7 à 3,8 % selon les années).

Les prestations pour les personnes âgées (ligne dorée) ont augmenté et continueraient de le faire dans un premier temps en raison du vieillissement de la population et de l’amélioration récente de la Sécurité de la vieillesse (de 2,0 % du PIB en 2008 à 3,1 % en 2031), pour diminuer ensuite graduellement pour atteindre 2,0 % en 2095. Cette baisse s’explique en bonne partie par le fait que les prestations pour personnes âgées (Sécurité de la vieillesse et Supplément de revenu garanti) sont indexées selon l’indice des prix à la consommation qui augmente moins rapidement que le PIB par habitant. On voit que, contrairement à ce que bien des conservateurs et économistes de droite prétendent, il n’est pas du tout nécessaire de retarder l’admissibilité à ces programmes de 65 ans à 67 ans pour éviter un désastre financier, car l’importance de ces programmes par rapport au PIB serait en fait en baisse, même en conservant les critères actuels.

Les prestations pour enfants, après avoir bondi de 0,7 % en 2014 à 1,1 % du PIB en 2019 en raison de la création de l’Allocation canadienne pour enfants en 2016, puis à 1,2 % en 2020 en raison des transferts supplémentaires en cette année de pandémie, diminueraient ensuite graduellement pour atteindre 0,5 % en 2095 en raison de la baisse en importance de la population âgée de moins de 18 ans, en supposant l’indexation de ces transferts à l’inflation. Finalement, après avoir connu une baisse énorme entre 1992 (2,6 % du PIB) et 2019 (0,7 %) en raison de la baisse du chômage et surtout des nombreuses réformes adoptées au cours des années 1990, la part des prestations d’assurance-emploi a surgi à 2,3 % en 2020, mais demeurerait fixe à 0,8 % de 2023 à 2095.

Au bout du compte, ces changements feraient en sorte que le pourcentage de la dette nette sur le PIB, qui est déjà passé de son sommet de 70,1 % en 1996 (voir les barres grises du premier graphique) à 27,0 % en 2019 avant de remonter à 41,5 % en 2021, diminuerait graduellement par la suite pour devenir négatif en 2091 et terminerait la période de prévision (en 2095) à -6,4 %! Notons que la version de 2020 arrivait à une dette de -82,1 % en 2093. Le DPB ajoute que «pour stabiliser la dette nette à 37,7 % du PIB à long terme, le gouvernement fédéral pourrait, tout en maintenant la viabilité financière, augmenter les dépenses ou réduire les impôts de manière permanente dans une proportion correspondant à 0,8 % du PIB (18 milliards de dollars courants, somme qui progresserait ensuite au rythme du PIB)», soit beaucoup moins que son estimation de 2020 (1,8 % du PIB ou 41 milliards de dollars courants). Bref, non seulement les personnes qui s’inquiètent constamment des déficits fédéraux peuvent se calmer, mais ce gouvernement a les moyens d’améliorer ses programmes (transferts aux personnes âgées et aux provinces, assurance-emploi, etc.) ou d’investir de façon importante dans la transition écologique sans mettre en danger sa viabilité financière et sans avoir besoin d’augmenter ses revenus, malgré ses fortes dépenses au cours de la pandémie.

Administrations infranationales

«Contrairement à celle du gouvernement fédéral, la politique budgétaire de l’ensemble du secteur des administrations infranationales, qui comprend les provinces, les territoires, les municipalités et les gouvernements autochtones, n’est pas viable à long terme». En plus, ces administrations «devront assumer des dépenses en hausse constante dans le domaine de la santé en raison du vieillissement de la population. La réduction des transferts fédéraux (par rapport à la taille de leur économie) contribuera également à la détérioration des finances des administrations infranationales à long terme». Leurs revenus autonomes (impôts provinciaux, taxes et autres) devraient augmenter à un rythme un peu inférieur à celui de leur PIB, tandis que leurs dépenses de programmes augmenteraient un peu plus rapidement.

– au Québec

Notons que j’ai rédigé cette section (ainsi qu’une partie de la précédente) à l’aide des données contenues dans un tableur fourni au bas de cette page par le DPB («Données supplémentaires»), et très peu à partir d’une annexe au rapport qui n’analyse qu’en une page les données de chaque province. J’ai aussi préféré réaliser moi-même le graphique de cette section avec ces données.

Au Québec, le pourcentage des revenus sur le PIB est passé de 33,2 % en 2008 à 35,2 % en 2019, puis temporairement à 35,6 % en 2020, mais retomberait à 32,8 % en 2025, puis augmenterait légèrement pour atteindre 34,1 % en 2095. Cette hausse de 1,3 point de pourcentage proviendrait essentiellement des transferts fédéraux, surtout de la péréquation (0,9 point sur 1,3). Le pourcentage des dépenses de programmes sur le PIB est passé de 30,8 % en 2008 à 30,1 % en 2019, puis temporairement à 35,5 % en 2020, mais retomberait à 30,5 % en 2025, puis augmenterait graduellement pour atteindre 32,6 % en 2095, taux inférieurs à ceux des revenus tout au long de la période. Cette hausse de 2,1 points s’explique par le fait que le pourcentage sur le PIB des dépenses :

• en santé passerait de 9,1 % à 11,6 %, surtout en raison du vieillissement de la population;
• pour l’éducation passerait de 4,3 % à 4,2 %;
• en prestations sociales passerait de 4,4 % à 4,1 %;
• autres demeurerait fixe à 12,7 %.

Le graphique ci-contre montre que la part des revenus sur le PIB (ligne bleue) augmenterait moins que celle des dépenses de programmes (ligne rouge) selon ce scénario (hausse de 1,3 point par rapport à une hausse de 2,1 points entre 2025 et 2095), tandis que la part des revenus demeurerait toujours nettement plus élevée que celle des dépenses, permettant un surplus primaire (avant le service de la dette) au cours des 88 années de cette période (13 d’observations et 75 de prévision). Ce surplus annuel passerait toutefois de 2,3 % du PIB en 2025 à 1,5 % en 2095. En conséquence, la part de la dette (que le DPB appelle le «passif financier net») passerait de 40,3 % en 2019 et 43,8 % en 2020 à 37,8 % en 2025 à 0 en 2060 pour se retrouver à -52,9 % en 2095! Précisons que ce passif négatif signifie en fait un actif net positif. Même si cela est moins que les -69,3 % en 2093 du scénario de 2020, on voit que la pandémie a en fait changé peu de choses au scénario du DPB, puisque le gouvernement n’a annoncé aucune mesure durable dans son dernier budget. On s’étonnera peut-être de ce résultat, mais je rappelle que le rapport de 2017 arrivait à un surplus encore plus ahurissant de 370 % en 2091. J’ajouterai que, comme la dette se transformerait en un actif net, la part du service de la dette sur le PIB passerait de 3,3 % en 2019 (et assez étrangement moins en 2020, soit 3,1 %) à -1,7 % en 2095, ce signe négatif signifiant plutôt des revenus de placement, ce qui contribuerait grandement à la hausse des surplus à encore plus long terme.

– ensemble des provinces

Comme on peut le voir sur la première ligne du tableau ci-contre, la part de la dette des provinces et territoires sur leur PIB triplerait entre 2020 et 2095, passant de 30,1 % à 89,1 %. Cette situation serait délicate, mais pas catastrophique, si cette moyenne s’appliquait à chaque province, mais ce n’est pas du tout le cas. En fait, les meilleures situations à cet égard seraient dans l’ordre celles du Québec (la seule province avec une dette négative en 2095), de la Nouvelle-Écosse, de la Colombie-Britannique et de l’Ontario, et les pires seraient celles des Territoires, de Terre-Neuve, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Saskatchewan, du Manitoba, du Nouveau-Brunswick et de l’Alberta, ces provinces et territoires se retrouvant en 2095 avec des dettes nettement supérieures à leur PIB.

En considérant plutôt l’écart financier des provinces et des territoires entre leur situation et une structure viable, le DPB explique que seules les provinces qui ont un écart financier nul ou négatif ont une structure budgétaire viable, soit le Québec, la Nouvelle-Écosse et l’Ontario, comme on peut le voir sur le graphique ci-contre. On pourrait quasiment ajouter la Colombie-Britannique, surtout avec sa dette très faible, mais les critères du DPB l’amènent à considérer sa situation non viable, car la part de sa dette sur le PIB en fin de période (10,0 %) serait plus élevée que celle en 2020 (3,8 %). C’est une province de moins que dans l’exercice de 2020 (la Colombie-Britannique), mais une de plus que dans celui de 2017 (l’Ontario). Ce graphique montre par exemple que le Québec bénéficie d’une marge de manœuvre lui permettant d’augmenter ses dépenses ou de réduire ses taxes et impôts d’une somme représentant 1,1 % de son PIB (comme en 2020), soit environ 5,1 milliards $ en 2020, somme augmentant avec le PIB par la suite. À l’inverse, les Territoires devraient réduire leurs dépenses ou augmenter leurs taxes et impôts d’une somme représentant 12,1 % de leur PIB pour bénéficier d’une structure budgétaire viable (ce qui reviendrait à doubler leurs taxes et impôts, car moins de 20 % de leurs revenus viennent de leurs revenus autonomes, le reste de leurs revenus venant du gouvernement fédéral sur lesquels ils n’ont pas de contrôle). En prenant d’autres hypothèses, le DPB en arrive pour le Québec à des marges de manœuvre variant de 0,2 % (avec des dépenses en santé plus élevées) à 2,0 % (avec des dépenses en santé moins élevées) du PIB, ce qui montre l’impact important des dépenses en santé (et donc du vieillissement de la population) pour sa viabilité financière, mais aussi la solidité de sa viabilité financière.

RPC et RRQ

Je vais ici me contenter de citer la conclusion du DPB sur la viabilité financière du RPC et du RRQ, conclusion qui est exactement la même que dans le rapport de 2020. «La structure actuelle tant du RPC que du RRQ est viable à long terme. Selon nos estimations, les écarts financiers du RPC et du RRQ sont respectivement de 0,0 % du PIB au Canada et de -0,2 % du PIB au Québec. Avec la structure actuelle du RPC, les cotisations et les prestations prévues sont suffisantes pour garantir qu’à long terme, la position nette de l’actif par rapport au PIB reste proche de sa valeur initiale. Dans le cas du RRQ, il serait possible de réduire les cotisations ou d’augmenter les prestations de 0,2 % du PIB tout en maintenant la viabilité financière».

Conclusion – Secteur gouvernemental global

Alors que la politique budgétaire du secteur des administrations publiques considérées comme un tout était viable dans le rapport de 2020, elle ne l’est plus dans celui de 2021. Le graphique ci-contre montre l’évolution des dettes des trois composants du secteur des administrations publiques, soit le gouvernement fédéral (ligne et pointillés bleus), les administrations infranationales (ligne et pointillés dorés) et des régimes de retraite généraux (ligne et pointillés gris), ainsi que des administrations publiques considérées comme un tout (ligne et pointillés noirs). Cette dernière dette, celle qui nous intéresse ici, est passée de son sommet de 93,2 % du PIB en 1996 à 31,1 % en 2019, puis à 44,1 % en 2020, atteindrait 47,1 % en 2021, puis baisserait graduellement à 37,3% en 2038, pour ensuite augmenter tout aussi graduellement jusqu’à 56,8 % en 2095. C’est cette dernière période qui rend la politique budgétaire globale non viable selon les critères du DPB, même si le niveau d’endettement prévu en 2095 serait bien loin de son sommet de 1996 (56,8 % par rapport à 93,2 %).

Cette situation est non viable uniquement en raison de la hausse explosive des déficits des administrations infranationales. Le principal problème de ces déficits est le même depuis des décennies, ce qu’on appelle le déséquilibre fiscal. Ce déséquilibre s’explique par le fait que les dépenses gouvernementales des provinces, notamment en santé, augmentent à un rythme beaucoup plus élevé que les dépenses du gouvernement fédéral. L’entente sur les transferts fiscaux en santé de 2004 avec le gouvernement Martin qui assurait une augmentation annuelle de 6 % de ces transferts semblait avoir grandement contribué à régler ce problème, mais le gouvernement Harper a abaissé cette hausse à 3 % ou à la croissance nominale du PIB si celle-ci est plus élevée que 3 %, changement entré en vigueur en 2017. Le gouvernement Trudeau aurait pu annuler cette baisse, mais ne l’a pas fait, ravivant le dossier du déséquilibre fiscal et préférant s’immiscer encore une fois dans le champ des compétences provinciales, comme avec son projet de garde des enfants.

Finalement, je voudrais préciser que ces estimations sont fortement explosives en raison de la longue période de prévision, où la situation de départ est simplement prolongée sans changement de fiscalité ou de conjoncture. Cela montre bien qu’il faut prendre ces estimations avec des pincettes, qu’elles sont faites pour lancer des signaux, pas pour être prises à la lettre.

Et alors…

Je retiens surtout de ces résultats qu’ils montrent que le Canada et le Québec sont bien positionnés pour se relever au lendemain de la crise et que les cris de certaines personnes qui dénoncent la hausse de leurs dettes respectives ne doivent surtout pas influencer les décisions de nos gouvernements. La situation est certes moins bonne dans la plupart des provinces, mais cela était déjà le cas avant la crise. Et, là-bas comme ici, il n’y a aucune nécessité d’adopter des mesures austéritaires (surtout pas comme celle-ci) pour faire face à la situation budgétaire.

Les lendemains de la pandémie de COVID-19 n’exigeant pas de mesures de redressement, il est plutôt temps de s’occuper de l’autre crise, bien plus fondamentale, soit celle de l’environnement, surtout marquée par le réchauffement climatique et la perte de diversité. Pour celle-là, les mesures sont urgentes et doivent être de grande envergure. Ne nous laissons pas aveugler par la crise actuelle bien temporaire et concentrons-nous sur celle qui, si des mesures conséquentes ne sont pas adoptées, sera permanente.

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