L’évolution du ratio prestataires/chômeur.euses jusqu’en 2020

Quand une question m’a été posée récemment sur les données des prestataires de l’assurance-emploi, je me suis aperçu que cela fait maintenant près de quatre ans que je n’ai pas mis à jour mon billet sur le ratio prestataires/chômeur.euses (ratio P/C). Malgré ses lacunes, comme on le verra, ce ratio demeure un des indicateurs les plus pertinents pour vérifier si la proportion de chômeur.euses qui touchent des prestations régulières d’assurance-emploi est en hausse ou en baisse. Ce ratio est le résultat de la division du nombre de personnes qui reçoivent des prestations régulières d’assurance-emploi (excluant les prestations spéciales, soit de maladie, de maternité, parentales et de compassion) par le nombre de chômeur.euses.

L’évolution du ratio P/C au Canada de 1976 à 2020

Le graphique qui suit montre l’évolution du ratio P/C de 1976 à 2020. Pour réaliser ce graphique, j’ai utilisé deux séries de données. Celle que j’ai intitulée «Rapport» (ligne rouge) vient des données publiées dans les rapports de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi. Les trois autres séries («Calculé (total)», ligne bleue, «Calculé (H)», ligne jaune et «Calculé (F)», ligne verte) sont obtenues en divisant la moyenne annuelle du nombre de prestataires réguliers d’assurance-emploi des tableaux 14-10-0138-01 et 14-10-0010-01 (qui a remplacé le précédent en 1997) par la moyenne annuelle du nombre de chômeur.euses selon le tableau 14-10-0023-01. Les données sont un peu différentes dans les séries rouge et bleue parce que les ratios des rapports de contrôle et d’évaluation sont établis à partir des données de mars, juin, octobre et décembre plutôt qu’à partir de celles de tous les mois, comme celles des tableaux que j’ai utilisées. Les différences sont toutefois minimes et les tendances sont identiques, ce qui montre que les calculs que j’ai effectués sont pertinents.

Ce graphique montre clairement que le ratio P/C a fortement diminué au cours des dernières décennies. Il nous apprend en outre que cette baisse s’est manifestée le plus fortement au cours des années 1990 (passant de 86,6 en 1989 à 47,1 en 1997, une baisse de 46 %), décennie au cours de laquelle les gouvernements ont adopté de nombreuses réformes réduisant la couverture du programme. Par la suite, la tendance fut à peine un peu négative de 1997 et 2008, le ratio P/C se situant tout au long de cette période entre 45,9 (en 2003) et 48,4 (en 1998). Puis, ce ratio a augmenté en 2009 lors de la récession (à 50,6 selon mes calculs et à 51,8 selon les données des rapports), ce qui est normal, car une proportion plus grande des chômeur.euses était composée de personnes qui ont perdu leur emploi récemment, qui ont donc cotisé au programme et qui ont droit aux prestations. En plus, quand le taux de chômage augmente, le nombre d’heures nécessaires pour recevoir des prestations diminue et le nombre de semaines auxquelles un chômeur a droit à des prestations augmente. Finalement, les gouvernements adoptent habituellement des mesures de prolongation des prestations lors de récessions.

La baisse de ce ratio de 2009 à 2014 (de 50,4 à 38,5) s’explique au début par la fin de la récession, mais ensuite surtout par l’augmentation de la proportion de ce qu’on appelle les chômeur.euses inexpérimenté.es, soit des chômeur.euses n’ayant pas travaillé depuis plus d’un an (en partie des personnes qui n’ont pas trouvé d’emploi à la fin de la récession, mais aussi qui arrivent sur le marché du travail pour la première fois ou y reviennent), les personnes n’ayant pas travaillé depuis plus d’un an ne pouvant bien sûr pas avoir cotisé à l’assurance-emploi au cours des 52 dernières semaines et donc avoir droit à des prestations. En effet, leur proportion est passée d’environ 30 % des chômeur.euses en 2007 et 2008 à entre 38 % et 39 % de 2012 à 2014. Puis, le ratio est remonté jusqu’en 2017 (42,6) avant de diminuer à nouveau pour atteindre 39,1 en 2019, alors que la proportion de chômeur.euses expérimenté.es variait peu, toujours entre 36,8 (en 2015) et 40,2 (en 2017). La forte baisse de ce ratio en 2020 à 34,2 alors qu’il aurait dû augmenter en raison de la récession est due à la création de la Prestation canadienne d’urgence (PCU) qui a fait grandement diminuer le nombre de prestataires de l’assurance-emploi. D’ailleurs, ce nombre est passé d’un niveau «normal» d’un peu moins de 900 000 en janvier et février 2020 à seulement 346 000 en août, avant de remonter à 1,5 million en octobre quand la PCU a pris fin et même à 1,8 million en décembre 2020 et enfin à son sommet de près de 2,1 millions en février 2021. On peut s’attendre à des données étranges aussi en 2021, compte tenu de la création de la Prestation canadienne de la relance économique (PCRE), mais moins qu’en 2020, car les critères de ce programme sont plus restrictifs que ceux de la PCU.

Le graphique montre aussi que, si les tendances furent à peu près les mêmes pour les hommes et les femmes, le ratio P/C des femmes (ligne verte) a été nettement plus bas que celui des hommes (ligne jaune) en début de période, d’entre 10 et 15 points de 1976 à 1982, cet écart diminuant beaucoup de 1989 à 1997 (écart d’entre 0 et 6 points) et augmentant par la suite pour se situer entre 8 et 12 points de 1998 à 2019. On peut attribuer cette hausse en fin de période au changement apporté à la loi en 1996, alors que l’admissibilité est passée d’un certain nombre de semaines d’au moins 15 heures de travail à un nombre d’heures de travail, pénalisant ainsi les travailleur.euses à temps partiel, donc davantage les femmes et les jeunes (dont les données ne sont malheureusement pas disponibles avant 1997).

L’évolution du ratio P/C au Québec de 1976 à 2020

Le graphique suivant est conçu de la même façon que le précédent, sauf sans données des rapports de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi, car elles ne sont pas publiées pour les provinces. Il y a peu à dire, car les tendances sont les mêmes, comme le montrent les coefficients de corrélation entre les ratios P/C du Québec et du Canada (0,99, 0,98 pour les hommes et 0,99 pour les femmes). Par contre, on remarquera que le niveau du ratio P/C a toujours été plus élevé au Québec qu’au Canada et encore plus que dans le reste du Canada. Ce ratio était au Québec même supérieur à 100 en 1976, ce qui veut dire qu’il y avait plus de prestataires que de chômeur.euses. J’expliquerai plus loin qu’on peut toucher des prestations sans être en chômage.

Le ratio du Québec a été plus élevé que celui du reste du Canada (non illustré) tout au long de cette période, l’écart entre les deux étant toutefois passé d’une moyenne de 19 points entre 1976 et 1979 (et même 24 points en 1976), à une moyenne de 12 points entre 1980 et 2012, et enfin à une moyenne de 8 points de 2013 à 2020. La baisse de cet écart n’est pas étrangère à la baisse de l’écart du taux de chômage entre les deux territoires, cet écart étant passé de 3 points de pourcentage à l’avantage du reste du Canada (7 % par rapport à 10 %) dans les années 1970 à un avantage de 0,6 point pour le Québec (6,4 % par rapport à 7,0 %) de 2017 à 2020. Comme les critères d’admissibilité et de durée des prestations varient en fonction du taux de chômage, la diminution de l’écart des ratios P/C n’est pas étonnante. La plus forte présence du travail saisonnier au Québec peut aussi expliquer au moins en partie que ce ratio soit demeuré plus élevé au Québec malgré son taux de chômage plus bas. En effet l’emploi en juin a été en moyenne 5,5 % plus élevé qu’en janvier au Québec entre 2010 et 2019, alors qu’il ne fut plus élevé que de 4,3 % dans le reste du Canada. Notons que ce calcul sous-estime le niveau de la saisonnalité des emplois, ignorant par exemple le chômage saisonnier dans le secteur de l’enseignement qui se manifeste surtout en juillet et en août.

Les facteurs qui ont influencé l’évolution du ratio P/C de 2015 à 2019 au Canada

Si les variations du ratio P/C sont fortement influencées par la proportion de chômeur.euses inexpérimenté.es (le coefficient de corrélation entre le ratio et cette proportion fut d’ailleurs de -0,88 de 1976 à 2019 au Canada et de 0,67 au Québec, montrant bien que ces deux variables évoluent en sens opposé) et encore plus par les changements législatifs et réglementaires, ils ne sont pas les seuls facteurs à l’influencer. Je vais maintenant présenter d’autres facteurs qui expliquent les variations du ratio P/C, ceux-ci étant toutefois influencés en bonne partie par les changements législatifs et réglementaires.

Pour tenter de trouver les facteurs qui expliquent les mouvements du ratio P/C de 2015 à 2019, j’ai résumé les données disponibles dans les rapports de contrôle et d’évaluation portant sur les années 2015-2016 à 2019-2020 dans le tableau qui suit. Notons que j’avais analysé les données des années 2011 à 2015 dans mon précédent billet sur le sujet.

Je vais tout d’abord présenter les éléments présentés dans ce tableau :

Chômeur.euses : Nombre de chômeur.euses selon l’Enquête sur la couverture de l’assurance-emploi (ECAE), soit la moyenne des données de mars, juin, octobre et décembre de l’Enquête sur la population active (EPA), car l’ECAE n’est tenue que quatre fois par année auprès d’un sous-échantillon de l’EPA.

Autonomes : Chômeur.euses qui avaient exercé un emploi dans un travail autonome avant de tomber en chômage : comme ces personnes ne cotisent pas à l’assurance-emploi, elles n’ont donc pas droit à ses prestations.

Pas travaillé au cours des 12 derniers mois : Il s’agit des chômeur.euses inexpérimenté.es dont j’ai parlé plus tôt.

Études : Chômeur.euses qui ont laissé leur travail pour retourner aux études et qui n’ont donc pas droit aux prestations parce qu’ils et elles ne sont pas disponibles pour travailler. Notons que ces données excluent les personnes qui ont laissé leur travail pour retourner aux études et qui ne cherchent pas de travail. Ces dernières sont considérées «inactives».

Motif non valable : Chômeur.euses qui ont soit quitté volontairement leur travail sans motif valable (selon la Loi), qui ont été licenciés pour inconduite (aussi, selon la Loi) ou qui ont perdu leur emploi pour d’autres motifs qui ne satisfont pas aux critères d’admissibilité. Ces personnes n’ont pas droit non plus aux prestations. Notons que l’importance relative de ce critère a gagné énormément en importance au cours des années 1990, car les exclusions relatives aux départs volontaires pour des motifs non valables et pour inconduite étaient beaucoup plus courtes auparavant (1 à 6 semaines avant 1991 selon les circonstances, 7 à 12 semaines entre 1991 et 1993, et exclusions complètes par la suite).

Admissibles : Chômeur.euses moins les quatre lignes précédentes.

Pas assez d’heures : Chômeur.euses admissibles, mais qui n’ont pas accumulé assez d’heures pour avoir droit à des prestations.

Admissibles et assez d’heures : Nombre de chômeur.euses admissibles moins la ligne précédente.

Pas de demande et autres : Une proportion importante de chômeur.euses admissibles ayant accumulé assez d’heures ne touchent pas de prestations régulières; il peut s’agir de chômeur.euses:

• qui touchaient des prestations spéciales (maladie, maternité, parentales, etc.), quoique ces personnes ne sont généralement pas en chômage, mais inactives;
• dont les prestations avaient été interrompues temporairement (inadmissibilité pour manque de recherche d’emploi, non disponibilité, vacances à l’étranger, etc.);
• qui avaient épuisé leurs prestations;
• qui n’avaient pas présenté de demande de prestations pour différentes raisons.

Chômeur.euses ayant touché des prestations : Chômeur.euses admissibles ayant accumulé assez d’heures moins ceux et celles de la ligne précédente. On notera que la proportion de chômeur.euses qui ont touché des prestations s’est située entre 25 et 31 % de 2015 à 2019, soit bien moins que le ratio P/C qu’on utilise trop souvent pour conclure que cette proportion est d’environ 40 %.

Prestataires totaux et ratio P/C : Prestataires ordinaires, catégorie qui comprend des chômeur.euses et des non chômeur.euses. Le ratio P/C est dans la partie droite du tableau.

Prestataires non chômeur.euses (PNC) : Les Prestataires totaux moins les Chômeur.euses ayant touché des prestations.

On notera que les pourcentages que j’ai indiqués dans la partie droite du tableau vis-à-vis ces lignes représentent la proportion de ces catégories de personnes par rapport au nombre total de chômeur.euses (première ligne du tableau). Par contre, les pourcentages indiqués aux deux dernières lignes représentent plutôt la proportion des deux prochaines catégories de personnes que je vais présenter sur le nombre de PNC, comme je l’ai indiqué dans le tableau (comme ces personnes ne sont pas en chômage, il aurait été étrange de les diviser par le nombre de chômeurs). Pour éviter la confusion, j’ai en plus mis ces pourcentages en italique.

PNC avec gains : Prestataires non chômeur.euses parce qu’ils travaillent, sûrement à temps partiel, et qu’ils reçoivent un revenu de travail qui n’est toutefois pas assez élevé pour ne pas recevoir de prestations; les données de cette ligne viennent du tableau 14-10-0011-01.

PNC sauf avec gains : Personnes qui reçoivent des prestations, mais qui ne sont pas en chômage et ne touchent pas de gains; les données de cette ligne proviennent de la soustraction des PNC avec gains des PNC; comme ces personnes ne font pas partie de l’échantillon de l’Enquête sur la couverture de l’assurance-emploi, on sait peu de choses sur elles. Certaines participent à des mesures d’emploi tout en touchant des prestations (on peut estimer qu’ils représentent entre 20 et 30 % de ce groupe à l’aide les données sur les mesures d’emploi du tableau 14-10-0009-01), mais la majorité d’entre elles semblent simplement répondre à Statistique Canada qu’elles ne cherchent pas d’emploi même si elles touchent des prestations (et, dans ce cas, elles sont considérées comme «inactives», et non en chômage). Elles peuvent par exemple être des travailleur.euses saisonnier.ières qui ne cherchent pas vraiment d’emploi (mais disent en chercher dans leur déclaration de prestataires!) au cours de la saison morte en attendant de reprendre leur emploi saisonnier. Les données des recensements laissent penser que cela ne serait pas rare, car on y trouve une forte proportion d’inactif.ives dans les professions saisonnières, par exemple dans les professions de la forêt (les recensements ont lieu en mai, quand la forêt n’est pas encore dégelée dans toutes les régions). Cela montre que ce cas est possible et relativement fréquent.

Conclusions qu’on peut tirer de ce tableau

Le ratio P/C est passé de 39,8 en 2015 à 41,8 en 2016 :

• les facteurs qui ont le plus contribué à cette hausse sont la baisse de la proportion des chômeur.euses n’ayant pas assez d’heures (de 9,1 % des chômeur.euses à 7,8 %), la baisse de la part des chômeur.euses ayant quitté leur emploi pour retourner aux études (de 4,6 % à 4,2 %) et l’augmentation de la part des PNC, de 10,7 % à 11,2 % (+2,2 points);
• cette hausse fut toutefois atténuée par la hausse de la part des «pas de demandes ou autres» de 14,7 % à 15,0 % (-0,3 point).

Le ratio P/C est passé de 41,8 en 2016 à 42,1 en 2017 :

• même si le ratio a peu varié entre ces deux années, les données nous montrent des mouvements importants, mais allant en sens opposés;
• ainsi, la proportion de chômeur.euses inexpérimenté.es (n’ayant pas travaillé au cours des 12 derniers mois) est passée de 30,7 % à 33,5 % des chômeur.euses et celle de chômeur.euses n’ayant pas assez d’heures de 7,8 % à 8,0 % (-3,0 points);
• ces facteurs ont été plus qu’annulées par les baisses de la part des travailleur.euses autonomes de 4,0 % à 3,5 % et de celle des «pas de demandes ou autres» de 15,0 % à 13,4 %, et par la hausse de la part des PNC de 11,2 % à 12,5 % (+3,3 points).

Le ratio P/C est passé de 42,1 en 2017 à 39,3 en 2018 :

• cette baisse de 2,8 points de pourcentage s’explique surtout par les augmentations de la part des chômeur.euses qui ont quitté leur emploi pour retourner aux études de 4,1 % à 8,0 %, de celle des travailleur.euses autonomes de 3,5 % à 4,9 % et de celle des «pas de demandes ou autres» de 13,4 % à 14,8 %, et de la baisse de la part des PNC de 12,5 % à 12,0 % (-7,2 points);
• par contre, l’ampleur de la baisse du ratio P/C a été atténuée par les diminutions de la part des chômeur.euses inexpérimenté.es de 33,5 % à 31,1 %, des personnes n’ayant pas perdu leur emploi pour des motifs valables de 7,9 % à 7,7 % et de chômeur.euses n’ayant pas assez d’heures de 8,0 % à 6,1 % (+4,4 points).

Le ratio P/C est passé de 39,3 en 2018 à 39,6 en 2019 :

• comme en 2017, même si le ratio a peu varié entre 2018 et 2019, les données nous montrent des mouvements importants allant en sens opposés;
• du côté négatif, la part des travailleur.euses autonomes est passée de 4,9 % à 6,0 %, celle des chômeur.euses inexpérimenté.es de 31,1 % à 32,5 %, celle des personnes n’ayant pas perdu leur emploi pour des motifs valables de 7,7 % à 9,9 % (le taux le plus élevé depuis 2011, le deuxième datant de 2012 à 8,0 %) et celle des chômeur.euses n’ayant pas assez d’heures de 6,1 % à 8,3 % (-6,8 points);
• du côté positif, la part des chômeur.euses qui ont quitté leur emploi pour retourner aux études est passée de 8,0 % à 4,3 %, celle des «pas de demandes ou autres» de 14,8 % à 11,9 % et celle des PNC de 12,0 % à 12,5 % (+7,1).

Finalement, les facteurs qui ont le plus influencé le niveau du ratio P/C de 2015 à 2019 sont, dans l’ordre, la part des :

• chômeur.euses inexpérimenté.es, avec une moyenne de 31,7 % des chômeur.euses;
• «pas de demandes ou autres» (14,0 %);
• PNC (11,8 %);
• personnes n’ayant pas perdu leur emploi pour des motifs valables (8,2 %);
• chômeur.euses n’ayant pas assez d’heures (7,8 %);
• chômeur.euses qui ont quitté leur emploi pour retourner aux études (5,0 %);
• chômeur.euses ayant occupé un emploi comme travailleur.euses autonomes (4,5 %).

Notons que l’importance relative de ces facteurs est en grande partie influencée par les changements législatifs et réglementaires qui ne sont donc pas mentionnés comme tels dans cette liste, notamment la durée des prestations, les inadmissibilités (tous deux compris dans «pas de demandes ou autres»), nombre d’heures pour être admissible, les motifs de fin d’emploi jugés valables et l’absence de couverture des travailleur.euses autonomes.

Et alors…

Même si j’ai consacré de nombreuses heures de recherche, de compilation et d’analyse de données, je trouve cet exercice stimulant et instructif. Ce billet montre selon moi très bien la complexité des situations de chômage et des comportements ou événements qui peuvent influencer le ratio P/C, alors qu’on le présente trop souvent sans explication. Cela dit, certains mouvement laissent songeurs. Par exemple, il est difficile de comprendre la grande popularité du retour aux études en 2018, la hausse des départs volontaires non motivés (ou des inconduites) en 2019, la forte baisse de la proportion de chômeur.euses n’ayant pas assez d’heures en 2018, la hausse du chômage inexpérimenté en 2017 ou encore la hausse du chômage chez les travailleur.euses autonomes en 2019. Il est peut-être difficile de comprendre ces mouvements, mais ils stimulent la réflexion, surtout au cours d’une période où on parle de plus en plus de réformer le programme de l’assurance-emploi. Cet exercice peut en effet permettre de mettre le doigt sur les changements qui permettraient une meilleure couverture de ce programme. En plus, tout ce qui touche le chômage est entouré de zones grises et j’aime bien y voir un peu plus clair.