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La caution verte

23 mai 2022

caution verteAvec la collaboration de Jonathan Ramacieri, Louis-Gilles Francoeur, responsable de la couverture environnementale au Devoir de 1982 à 2012, met en lumière avec son livre La caution verte – Le désengagement de l’État québécois en environnement les conséquences de «l’effritement de ses ressources [du ministère de l’Environnement du Québec] dans trois dossiers majeurs: l’assainissement des eaux, la restauration des sites miniers et les changements climatiques».

Préface : Robert Laplante juge indispensable de lire ce livre pour «comprendre l’évolution des politiques environnementales» et les inactions du ministère de l’Environnement du Québec.

Avant-propos : L’auteur tient à préciser qu’il aime le ministère de l’Environnement du Québec (MENVIQ), mais pas les pressions des politicien.nes et des autres ministères qu’il a subies continuellement depuis sa création. Il explique ensuite comment il en est venu à écrire ce livre, notamment grâce à la collaboration d’un économiste de l’Institut de recherche en économie contemporaine (IRÉC), Jonathan Ramacieri.

Chronologie politique : Il s’agit d’un tableau présentant la liste des ministres responsables du MENVIQ ainsi que l’évolution de ses appellations de 1973 à 2019.

Introduction – L’émergence d’un nouveau ministère : Le MENVIQ a été créé en 1979, six ans après l’adoption de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE), et bien après les premières lois, enquêtes, commissions et organismes publics à vocation environnementale (surtout axés sur la pollution de l’eau). Ce livre porte sur les constats tirés de l’examen des budgets du MENVIQ à partir de 1979, en portant une attention particulière à «l’opposition entre développement et environnement», notamment aux luttes de pouvoir entre les ministères à vocation économique et le MENVIQ.

1. Évolution des budgets du ministère de l’Environnement du Québec et d’autres missions étatiques de protection et de conservation : Dans ses 10 premières années d’existence, le budget du MENVIQ en $ de 2019 a triplé, passant de 40 à 125 millions $ en raison de l’élargissement de son mandat et d’événements ponctuels, mais quand on tient compte du fait que ce budget est passé de 0,26 % du budget total à 0,36 %, cette hausse devient moins impressionnante (de 38 % et non de 212 %). Cela dit, il faut aussi tenir compte des dépenses pour le Programme d’assainissement des eaux du Québec (PAEQ) qui étaient près de quatre fois plus élevées que le budget du ministère. L’auteur aborde ensuite :

  • les tendances de ce budget par la suite (excluant la protection de la faune), jusqu’en 2019 (assez stable en ordre de grandeur, avec d’importantes variations annuelles que l’auteur explique);
  • la hausse de la part de ce budget consacré à accélérer les analyses environnementales sous la CAQ pour émettre des certificats d’autorisation plus rapidement à la demande des entreprises;
  • les ressources humaines au MENVIQ, en nombre et en types d’emploi;
  • la déficience de l’inspection environnementale, souvent confiée aux entreprises elles-mêmes, menant à une «abdication à peine déguisée de la responsabilité étatique»;
  • les lacunes de la politique de la conservation de la nature.

2. Le Programme d’assainissement des eaux du Québec : Pour tester son hypothèse que les «forces économiques et les institutions gouvernementales» vouées au développement économique tentent depuis sa création d’empêcher le MENVIQ de réaliser ses missions, l’auteur analyse l’évolution du principal programme qui lui a été confié dès ses débuts, le PAEQ. Dans ce chapitre qui occupe près de la moitié de ce livre, l’auteur aborde :

  • le volet urbain du PAEQ, axé sur le traitement des eaux usées, traitement qui est passé de 2 % des eaux usées en 1978 à 64 % en 1993, mais dont la progression a ralenti par après; l’auteur se penche sur les pressions pour ralentir les dépenses dans les petites municipalités; sur le transfert de ce volet au ministère des Affaires municipales en 1994; sur l’efficacité insuffisante des usines de traitement; sur l’absence de sanctions pour la contamination des eaux (notamment pour les surverses) et de données sur l’état des fosses septiques; sur l’impact de la réglementation fédérale; et sur l’imposition récente d’attestations d’assainissement;
  • le volet industriel, axé sur le traitement des effluents industriels, dont seulement 2 % étaient traités en 1971; le volet urbain a traité environ 30 % de ces effluents, car ils allaient dans les égouts des villes (en général après traitement initial pour les pires polluants), laissant donc les 70 % qui restent à la charge des entreprises au moyen de procédés autonomes des industries; l’auteur décrit les interventions des entreprises, notant entre autres que seulement 40 % des entreprises avaient terminé leurs travaux en 1992, que 52 % ne les avaient même pas commencés et que les entreprises rejetaient encore l’équivalent des eaux usées d’une population de 15 millions d’habitants; il se penche aussi sur le Programme de réduction des rejets industriels (PRRI), lancé en 1988, mais laissé en 1994 aux entreprises elles-mêmes sans contrôle des résultats ni de son efficacité; sur les directives spécifiques pour de nombreux secteurs (lait, viande, textile et autres) et l’absence de toute directive pour d’autres (métallurgie primaire, agroalimentaire, bois traité et autres); sur le coût pour l’État de la dépollution des entreprises et sur le bilan de ces interventions sur la dépollution;
  • le volet agricole, qui aurait dû être entrepris en premier, «car il était, et de loin, la principale source de pollution des cours d’eau, par ses apports en azote et en phosphore»; pourtant, c’est le secteur «qui a fait l’objet de l’intervention la plus marginale et la plus tardive sur le plan financier de la part du gouvernement»; l’auteur se penche sur le Programme d’aide à l’amélioration de la gestion du fumier; sur les lacunes de l’encadrement juridique de la pollution agricole; sur la protection des terres contre l’érosion; sur la Politique nationale l’eau du Québec dans le monde agricole; sur les conséquences écologiques négatives de l’agriculture au Québec et sur les expériences internationales à ce sujet; et sur le bilan (peu reluisant, pour ne pas dire pitoyable) de l’intervention gouvernementale en milieu agricole.

L’auteur conclut que :

  • la vision environnementale du PAEQ a été en bonne partie dénaturée par les intérêts économiques;
  • la division en trois volets de l’assainissement des eaux a ralenti le rythme de la dépollution;
  • la privatisation du contrôle de la dépollution fut une erreur pour l’atteinte des objectifs;
  • la logique économiciste des coûts-bénéfices a nui aux politiques d’assainissement.

3. La restauration des sites miniers : La LQE, adoptée en 1972, oblige les entreprises minières à soumettre un plan de restauration des sites miniers pour obtenir un certificat d’autorisation. Même si la réglementation a été resserrée à de nombreuses reprises par la suite (dont l’obligation de déposer des garanties financières pour la restauration des sites miniers dès 1991), on a confié son application au ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles (MERN)… Malgré d’autres «améliorations» adoptées plus récemment, le vérificateur général estimait en 2021 à des dépenses gouvernementales de 2 milliards $ le coût de restauration des 705 sites miniers laissés à l’abandon (somme toujours la même qu’en 2013), alors que la législation adoptée en 1991 visait en principe à ce que cela ne se reproduise plus.

4. La lutte contre la crise climatique via le Fonds vert : L’auteur vise ici à trouver les facteurs qui pourraient expliquer les problèmes d’efficience du Fonds vert. Il aborde :

  • les événements ayant mené à sa création en 2006;
  • le timide Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques et les facteurs qui expliquent que ses objectifs, même si modestes, n’ont pas été atteints, dont la mauvaise utilisation du Fonds vert qui le finance en grande partie;
  • le Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques, toujours financé par le Fonds vert, mais dont les sources de revenu incluent maintenant les recettes du système de plafonnement et d’échange de droits d’émission (SPEDE), ce qui ne change rien aux critiques faites au plan précédent sur la mauvaise utilisation de ses dépenses;
  • le rapport du vérificateur général (VG) de 2015-2016, qui est aussi cinglant que les précédents;
  • le rapport du commissaire au développement durable (CDD) du printemps 2016 en rajoute, de même que le Conseil de gestion du Fonds vert lui-même (créé en 2017) en 2018; le VG et le CDD récidivent en mai 2019, déplorant toujours la mauvaise utilisation du Fonds vert, ce qui porte le gouvernement à adopter une loi pour modifier la gestion du Fonds vert (et son nom, dorénavant le Fonds d’électrification et de changements climatiques, ou FÉCC), loi qui contient quelques améliorations, mais ne change pas de façon importante son orientation, sinon d’être davantage associé à l’électrification (surtout des transports), qui, même si essentielle, ne pourra jamais faire réduire suffisamment les émissions de GES.

L’auteur conclut que, malgré des changements (souvent plus cosmétiques que substantiels) apportés à sa gestion, le Fonds vert ou le FÉCC n’a jamais fonctionné comme il le devait et le devrait. Là encore, plutôt que de collaborer, les ministères à vocation économique ont cherché à profiter de ce fonds en l’utilisant pour l’atteinte de leurs objectifs et non de ceux de la lutte contre les changements climatiques.

Conclusion – Revoir la place de l’environnement dans l’appareil d’État : Les gouvernements successifs au Québec n’ont jamais permis au MENVIQ (sous ses nombreuses appellations) de véritablement réaliser sa mission, accordant toujours la priorité aux ministères à vocation économique. Et rien ne laisse penser que cela changera à court ou même à moyen terme. L’auteur propose quand même une série de réformes qui permettraient à ce ministère de jouer son rôle de façon efficace.

Et alors…

Lire ou ne pas lire? Lire, même si la lecture de ce livre n’est ni facile ni agréable et même s’il est plutôt déprimant. Il est une véritable litanie d’histoires d’horreur. Cela dit, il vaut la peine d’être lu, car il contient une grande partie des raisons qui expliquent les insuccès du Québec dans tous les pans de la protection de l’environnement : qualité des eaux, protection des espèces en danger, gestion des ressources naturelles, émission de GES, etc. En expliquant ainsi en détail ces lacunes, l’auteur montre en fait qu’on pourrait faire mieux, beaucoup mieux. Autre qualité, les 209 notes, aussi bien des références que des compléments d’information parfois substantiels, sont en bas de page.

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