Aller au contenu principal

Les versements au Fonds des générations

15 septembre 2022

versements au Fonds des générationsLe Fonds des générations (FdG) s’est retrouvé fréquemment dans les manchettes au cours de la présente campagne électorale, en premier lieu sur la question des versements au fonds. QS veut interrompre ces versements, mais présenterait des budgets équilibrés; la CAQ veut les diminuer tout en présentant des déficits et en baissant les impôts; le PLQ baisserait aussi les impôts et présenterait des déficits importants (encore plus après avoir corrigé son erreur de 16 milliards $), mais en maintenant ces versements; le PQ retirerait un milliard $ du Fonds par année pour financer la transition énergétique, réduirait les versements de moitié et ferait une année de déficit élevé avant de présenter des budgets équilibrés les années suivantes; et le PCQ l’utiliserait comme prévu, pour faire diminuer la dette.

Le nom du FdG laisse aussi entendre qu’il est le symbole de l’équité intergénérationnelle, alors que l’avenir des jeunes dépend bien plus de la qualité des infrastructures et des institutions, comme l’école et les services publics, et encore plus de la réussite de la lutte contre le réchauffement climatique et de la mise en œuvre d’autres mesures environnementales. On se sert en fait de son nom pour faire dévier le débat sur l’équité intergénérationnelle sur des questions uniquement financières.

Tout le monde semble avoir une opinion sur le FdG, mais bien peu de personnes comprennent comment il fonctionne vraiment. Le principe à la base du FdG est de profiter du fait que les taux de rendement des sommes administrées par la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) sont supérieurs aux taux d’intérêt des emprunts faits par le gouvernement. Cela aurait permis au gouvernement de faire entre 2,1 milliards $ (selon l’auteur de ce texte) et 2,5 milliards $ (selon mes calculs) en 15 ans.

Comme je l’ai mentionné dans les quatre billets précédents que j’ai publiés sur le FdG, la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations qui l’a institué a en fait bien d’autres objectifs, surtout avec les dispositions de la Loi sur l’équilibre budgétaire. Ces deux lois forcent en effet le gouvernement à faire des surplus correspondant aux versements dans le Fonds et aux intérêts liés aux emprunts supplémentaires effectués pour maintenir le Fonds pour qu’un budget soit considéré équilibré. Si ces lois permettent de réduire bien plus la dette que les maigres profits générés par le Fonds (maigres par rapport à la baisse de la dette, mais non négligeables en eux-mêmes), elle prive ainsi le gouvernement de sommes qui auraient pu être utilisées pour améliorer la qualité de nos services publics (ou les empêcher de se détériorer autant) et dénature le débat sur l’utilisation des fonds publics. Dans ce contexte, les propositions bien différentes des partis sur la question des versements au FdG prennent une allure bien différente de ce qu’on entend sur la place publique, où on entend trop souvent que le fait de remettre en question ces versements est un crime contre les prochaines générations. Je vise justement avec ce billet à présenter les enjeux entourant les versements pour éclairer ce débat.

L’évolution des versements passés et prévus

J’ai réalisé les trois graphiques suivants à l’aide des données de divers budgets, de celles que j’avais compilées pour réaliser le dernier tableau de ce billet (après avoir vérifié si elles n’avaient pas été révisées) et de celles présentées dans le Rapport préélectoral sur l’état des finances publiques du Québec préparé par le Vérificateur général du Québec, essentielles pour la période des prévisions, période qui se situe à droite des lignes noires verticales que j’ai ajoutées à mes graphiques pour la faire ressortir clairement.

versements au Fonds des générations_1Le premier graphique présente l’évolution des versements au FdG. Comme on peut le voir, ces versements ont quintuplé entre 2006-2007 et 2021-2022, passant de 584 millions $ à 3,6 milliards $. Cette hausse s’explique surtout par l’ajout de sources de financement. Alors que les deux sources principales de revenus étaient à sa création les redevances hydrauliques versées par Hydro-Québec et par les producteurs privés d’hydroélectricité ainsi que les rendements du Fonds, le gouvernement a ajouté en 2014-2015 les revenus d’Hydro-Québec découlant de l’indexation du prix de l’électricité patrimoniale, la totalité des revenus miniers et une taxe spécifique sur les boissons alcooliques, puis en 2017-2018, une contribution annuelle fixe de 215 millions $ d’Hydro-Québec. En plus, le gouvernement verse occasionnellement des sommes provenant de sources irrégulières. N’oublions pas que tous ces versements diminuent d’autant les revenus réguliers de l’État.

Par ailleurs, le niveau élevé des versements en 2018-2019 vient d’un rendement anormalement élevé du capital du Fonds de 8,5 % alors que le rendement se situe en moyenne entre 4 % et 5 %. En outre, ce rendement a diminué l’année suivante en raison d’un taux moins élevé (5,1 %), mais surtout parce que le gouvernement a utilisé près de 8 milliards $ du capital du FdG pour rembourser une partie de la dette (en renouvelant en fait moins d’emprunts arrivant à échéance). Les prévisions de versements sont plus linéaires, car elles n’incluent pas de changements majeurs et utilisent les mêmes hypothèses de versements et de rendements année après année. Ils augmenteraient quand même de 42,7 % en cinq ans, malgré une baisse la première année due à un versement beaucoup plus élevé en revenus miniers l’année précédente (plus de 1 milliard $ en 2021-2022 par rapport à des versements gravitant autour de 400 à 500 millions $ les années suivantes). La hausse importante au cours de la période de prévision s’explique surtout par la forte croissance prévue (184 %, soit près du triple) des revenus d’Hydro-Québec découlant de l’indexation du prix de l’électricité patrimoniale, les versements provenant de cette source passant de 488 millions $ en 2021-2022 à 1,4 milliard $ en 2026-2027.

versements au Fonds des générations_2Le graphique ci-contre est pour moi le plus important. Il montre le pourcentage des revenus totaux du gouvernement qui sont redirigés vers le FdG. Ce pourcentage a triplé entre 2006-2007 et 2021-2022, passant de 0.84 % à 2,59 %. Même si aucune autre source de financement ne sera ajoutée, ce pourcentage augmenterait de 21,3 % en cinq ans, malgré la baisse la première année, passant de 2,59 % en 2021-2022 à 2,37 % en 2022-2023, puis à 3,15 % en 2026-2027. Cela montre que le Vérificateur général du Québec prévoit que les sources de financement du FdG augmenteront beaucoup plus fortement que les autres sources de revenus du gouvernement (42,7 % en cinq ans par rapport à 17,0 %). La hausse de la part des versements sur les revenus totaux fait en sorte que le gouvernement devrait faire des surplus encore plus important pour pouvoir respecter les deux lois mentionnées plus tôt. Voilà donc une autre bonne raison pour remettre en question ces versements et leur ampleur.

versements au Fonds des générations_3Le troisième graphique montre les effets des hausses des versements sur la valeur comptable du FdG lui-même. On remarquera peut-être que ce graphique contient un an de plus que les deux premiers graphiques, tout simplement parce que sa valeur à la fin de l’année 2026-2027 correspond à sa valeur au début de 2027-2028. Cette valeur a augmenté chaque année de 2006-2007 à 2017-2018, de 0 $ à 12,8 milliards $, même si ses profits ont été négatifs trois fois, surtout en 2008-2009, mais aussi en 2009-2010 et en 2010-2011, en raison de la saga du papier commercial, et même si le gouvernement a fait un retrait de 1 milliard $ en 2013-2014. Cette valeur a ensuite reculé en 2018-2019, à la suite d’un retrait majeur de près de 8 milliards $, et a peu augmenté l’année suivante en raison d’un autre retrait de 1,7 milliard $.

Le gouvernement avait justifié ces retraits en expliquant que les intérêts payés par le service de la dette pour maintenir le FdG risquaient de l’empêcher d’avoir un budget équilibré selon la définition de la Loi sur l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire après les versements au FdG et le paiement des intérêts sur les prêts faits pour maintenir la valeur comptable du Fonds. Il avait ajouté que le risque financier augmentait avec la valeur du Fonds. En effet, si la saga du papier commercial n’a pas trop nuit au FdG, c’est parce ses placements atteignaient à peine plus de 1 milliard $ en 2008-2009. Avec les près de 38 milliards $ prévus dans le graphique en 2027-2028, l’impact du même événement serait 38 fois pire! D’ailleurs, comme la valeur du FdG devrait dépasser les 16 milliards $ cette année et même s’approcher des 20 milliards $ l’année suivante, je ne serais pas surpris que le gouvernement effectue un autre retrait du Fonds pour la même raison en 2023 ou en 2024 et qu’il l’utilise pour diminuer ses besoins d’emprunts, ce qu’on appelle dans les médias «rembourser la dette», alors qu’en fait, ces retraits ne changent absolument rien au montant de la dette, puisque la valeur de la dette est établie après avoir soustrait la valeur comptable du Fonds de la «vraie» dette. Cela dit, comme seuls le PLQ et le PCQ comptent faire les versements prévus, les deux lois mentionnées seront sûrement modifiées rapidement après l’élection.

Bref, les prévisions du Vérificateur général du Québec ne sont en fait qu’un canevas de départ pour que les partis bâtissent leur cadre financier selon les mêmes bases. Cela dit, jusqu’à maintenant, seul QS suit scrupuleusement ce canevas, selon Luc Godbout, et possiblement le PCQ qui a publié son cadre financier hier seulement.

Et alors…

Comme la question est déjà assez complexe en elle-même, j’ai tenté de laisser de côté d’autres aspects de la question, comme les cibles pour le niveau de la dette sur le PIB et pour la dette représentant les déficits cumulés (qu’on appelle parfois «mauvaise dette», comme si emprunter pour construire des routes générait une dette plus acceptable que d’emprunter pour améliorer la qualité de l’éducation ou des services en santé). Je n’ai toutefois pas pu éviter quelques sujets connexes, comme les retraits, les rendements, les profits, les coûts liés à son maintien, mais c’était inévitable pour bien comprendre l’impact de ces versements.

Comme on l’a vu, la question des versements est intimement liée avec l’instrumentalisation du FdG par les deux lois qui l’encadrent et qui forcent en fait les gouvernements à faire des surplus. D’ailleurs, selon les données que j’ai compilées, ces surplus se sont élevés à environ 24,5 milliards $ en 15 ans (21 pour les versements, 2,5 pour les intérêts imputés au service de la dette et 1 dans la réserve de stabilisation, qui représente les surplus accumulés en plus de ceux obligés par les lois et qui peut être utilisée en cas de déficits ou de surplus moins élevés que ceux obligés par les lois), soit environ 10 fois plus que les profits de 2,5 milliards $ que j’ai estimés. En fait, sans cette obligation de surplus, je ne serais même pas contre qu’on laisse ses profits au Fonds, et même qu’on fasse des versements financés par des emprunts jusqu’à ce que la valeur comptable du Fonds atteigne 20 milliards $ environ (assez pour maximiser les profits sans prendre trop de risques), mais pas dans le cadre actuel où les lois forcent les gouvernements à faire des surplus.

En fait, le plus important n’est pas de savoir si les partis ont raison ou pas d’interrompre ou de réduire les versements, mais bien plus d’analyser ce qu’ils veulent faire avec les sommes qui sont ainsi libérées. Le faire pour diminuer les impôts est ridicule, dans le contexte actuel de vieillissement de la population et surtout de détérioration des infrastructures (comme les écoles) et des services publics (logement social, services de garde, santé, éducation, etc.), et d’urgence climatique. Mais, le faire pour améliorer les services publics et financer la transition écologique, c’est ça qui peut le plus contribuer à une véritable équité intergénérationnelle et même intragénérationnelle!

Publicité
No comments yet

Votre commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l’aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l’aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l’aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s

%d blogueurs aiment cette page :