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L’État entrepreneur

7 novembre 2022

État entrepreneurAvec son livre L’État entrepreneur – Pour en finir avec l’opposition public-privé, Mariana Mazzucato «montre que, de l’iPhone à l’industrie pharmaceutique, ce sont souvent les fonds publics qui apportent une stratégie à long terme. Les «innovateurs de génie» sont d’abord des bénéficiaires privilégiés des investissements publics dans la recherche fondamentale et le développement des nouvelles technologies, alors qu’ils réclament toujours plus d’avantages fiscaux et moins de contraintes administratives».

Préface – La redécouverte de la création publique de richesse : L’autrice explique le contexte qui l’a amenée à écrire ce livre, convaincue qu’un des principaux moteurs de la croissance ne relève pas du secteur privé, mais «est constitué par l’investissement public dans des secteurs comme l’éducation, la recherche et le changement technologique», et que ce moteur est en danger. Elle vise aussi avec ce livre à définir plus clairement les missions de l’État.

Introduction – Réapprendre à voir grand : «Depuis l’Internet jusqu’aux biotechnologies et même au gaz de schiste, l’État américain a été le moteur principal de la croissance tirée par l’innovation» grâce à ses investissements dans la phase la plus incertaine de l’innovation, «laissant le champ libre aux entreprises sur la partie la plus facile du chemin». Dans ce contexte, l’autrice présente les débats sur le rôle du secteur public dans la croissance économique : simplement corriger les défaillances du marché (pollution, monopoles, information, etc.), former la main-d’œuvre et faciliter le travail des entreprises, ou jouer un rôle actif (aussi bien du côté de la demande que de l’offre), option qu’elle considère de loin comme la meilleure, comme elle l’illustre avec de très nombreux exemples. Elle aborde ensuite :

  • l’évaluation des politiques publiques, actuellement bâclée;
  • la création d’organisations publiques dynamiques;
  • l’encouragement et la récompense liée aux risques pris par l’État (au lieu de seulement socialiser les risques et privatiser les profits);
  • la possible contribution de l’État pour mettre fin à la stagnation séculaire;
  • le débat entre l’effet d’éviction et l’effet d’entraînement des dépenses publiques;
  • la structure du livre.

Elle conclut en précisant que si ce livre se penche sur le rôle de l’État dans l’innovation, ce n’est pas parce qu’elle considère que c’est son rôle le plus important (ses interventions en santé, en éducation, dans la justice et dans la répartition des richesses le sont bien plus), mais parce que c’est le domaine pour lequel il est le plus critiqué de façon injuste.

1. De l’idéologie de crise à la division du travail de l’innovation : Le lobby pour que l’État réduise ses dépenses et laisse le champ libre au secteur privé est actif dans tous les pays du monde. C’est pourtant souvent les secteurs qui ont le plus bénéficié des contributions de l’État qui embauchent ces lobbyistes! Après avoir donné des exemples de ces contributions dans de nombreux secteurs, l’autrice montre que, en plus des tentatives de faire sortir l’État de la recherche, le plus grand danger pour l’innovation est la financiarisation du secteur privé. Plutôt que d’investir pour développer de nouveaux biens et services ou pour les améliorer, trop de sociétés privées préfèrent racheter leurs propres actions ou verser des dividendes élevés pour faire augmenter leur valeur en bourse, ce qui bénéficie aux PDGs payés en options d’achat. Cela ne crée pas de valeur, mais augmente son extraction. Puis, se plaignant du coût de la recherche, ces sociétés embauchent des lobbyistes pour que le gouvernement augmente ses subventions en recherche et développement (R et D), et allonge la durée de leurs brevets.

2. Technologie, innovation et croissance : Karl Polanyi a montré avec brio que c’est l’État qui a permis la création de marchés durables et que les demandes des sociétés pour que l’État s’en retire n’ont en fait aucun sens, puisque sans lui, ils ne pourraient pas fonctionner efficacement. L’autrice aborde ensuite :

  • les différentes approches théoriques de la croissance économique et l’insertion de l’innovation dans ces approches, auparavant centrées sur le travail et le capital;
  • le rôle de l’État dans le pilotage du processus d’industrialisation;
  • six mythes à propos du lien entre la croissance, l’innovation et les dépenses en R et D.

3. L’État audacieux – de l’élimination du risque à l’engagement résolu : Le rôle de l’État en recherche n’est pas d’écarter le risque «pour quelqu’un d’autre qui peut ensuite confisquer les retours à son profit», mais bien d’affronter «le risque avec du courage et de l’ambition». Mais de quels risques parle-t-on ici? C’est à cette question que ce chapitre est consacré. L’autrice y aborde :

  • le concept de l’entrepreneuriat;
  • la différence entre le risque (on peut l’évaluer) et l’incertitude (on ne peut pas), ce qui explique qu’une entreprise investit rarement en recherche fondamentale, dont les résultats sont incertains;
  • la recherche fondamentale et les technologies d’application générale;
  • les cas de l’industrie pharmaceutique et des biotechnologies.

4. L’État entrepreneur américain : «Si l’économie des États-Unis est perçue comme l’incarnation même de la création de la richesse par le secteur privé, en réalité c’est son État qui s’est engagé massivement dans la prise de risque entrepreneurial pour aiguillonner l’innovation». L’autrice étudie quatre exemples de réussite à ce sujet, avec les rôles joués par :

  • l’agence pour les projets de recherche avancée de la défense (DARPA) pour l’informatique, l’aviation, l’énergie nucléaire à usage civil, les lasers, la biotechnologie, etc.;
  • le programme de recherche sur l’innovation dans les petites entreprises (SBIR);
  • la loi sur les médicaments orphelins (ODA);
  • l’initiative nationale pour la nanotechnologie (NNI).

5. Ce que l’iPhone doit à l’État : Si Steve Jobs était véritablement un génie, sa réputation à cet effet vient encore plus du mythe qu’il a créé «autour de l’origine de la réussite d’Apple». En effet, sans les investissements publics qui ont permis le développement d’Internet, du GPS, des écrans tactiles et d’une dizaine d’autres technologies majeures, jamais les produits d’Apple, dont le iPhone, n’auraient eu autant de succès. L’autrice aborde notamment :

  • les débuts modestes d’Apple dans les années 1970, sa croissance «lente» jusqu’en 2000, intéressante jusqu’en 2007 depuis la sortie du iPod, puis explosive à partir du lancement du iPhone et du iPod touch cette année-là et de l’iPad en 2010;
  • le faible ratio de dépenses en recherche sur ses ventes d’Apple par rapport à ses concurrents;
  • le peu d’innovations technologiques chez Apple, mais ses nombreuses innovations architecturales (design, interfaces, etc.);
  • l’aide directe et indirecte de l’État à Apple.

6. Impulser la révolution vers l’économie verte, ou l’accompagner seulement? : L’autrice présente les principales mesures gouvernementales visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), aussi bien du côté de l’offre que de la demande. Elle aborde notamment :

  • le financement de la révolution écologique;
  • les différentes approches nationales pour réduire les émissions de GES;
  • l’importance du «capital patient», comme celui de l’agence pour les projets de recherche avancée – énergie (ARPA-E);
  • la croissance verte.

7. Les énergies du vent et du soleil – réussites publiques et technologie en crise : Ce chapitre porte sur le rôle fondamental de l’État dans la promotion des technologies de rupture, comme l’énergie solaire et éolienne, pas seulement en octroyant des crédits d’impôt, mais aussi «en s’impliquant durablement jusque dans ses moindres aspects». Pour ce, l’autrice aborde notamment l’histoire de l’évolution des technologies solaires et éoliennes, pour lesquelles la main de l’État a été très visible. L’autrice conclut que pour rendre possible et durable l’utilisation des technologies de rupture, il faut éviter l’intervention du capital de risque (pas du tout patient) qui mène à la spéculation. Seul le capital patient, provenant le plus souvent de l’État, peut permettre de créer des entreprises durables dans ces domaines. Elle montre aussi que ces technologies représentent des exemples particulièrement pertinents de la nécessité de ne pas se faire aveugler pas les mythes qu’elle a analysés au chapitre 2.

8. Risques et récompenses – des pommes pourries aux écosystèmes symbiotiques : Si l’État est celui qui prend les plus gros risques, cela ne lui assure malheureusement pas de gros retours sur investissement, ceux-ci étant récoltés par le secteur privé. L’autrice examine dans ce contexte le cas d’Apple (gros profits, faibles salaires aux employé.es, et encore plus faibles en Chine, et évitement fiscal), et mentionne que cet exemple s’applique à bien d’autres entreprises, notamment dans les secteurs de l’économie numérique et des produits pharmaceutiques.

9. Socialisation des risques et privatisation des récompenses – l’État entrepreneur a-t-il droit aussi à une part du gâteau? : Alors qu’on applique trop souvent le concept de socialisation des risques et de privatisation des profits au seul secteur financier, on a vu qu’il s’applique en faits à bien d’autres secteurs. Si le système capitaliste récompensait vraiment ceux qui prennent des risques, il faudrait qu’il y ait un meilleur partage des récompenses (ou des profits) avec les travailleur.euses et avec l’État. Comme les retours indirects à l’État par l’impôt ne fonctionnent pas en raison des brevets, des baisses d’impôts aux entreprises et de leurs stratégies d’évasion et d’évitement fiscaux, il ne reste que les retours directs pour récompenser les risques qu’ils prennent à la place des entreprises. Ces retours pourraient prendre la forme de redevances ou de prise de participation dans les entreprises qui appliquent les résultats de ses découvertes ou inventions.

Conclusion : La première étape pour comprendre le rôle important de l’État dans la prise de risque du processus d’innovation est de reconnaître le caractère collectif de l’innovation et la nécessité de disposer d’un ensemble d’institutions qui permettent la diffusion du savoir dans la société. Il faut aussi que l’État soit récompensé pour les risques qu’il prend pour entretenir le cycle de l’innovation, qu’on accepte ses échecs inévitables lorsqu’il prend des risques et qu’il ne soit pas toujours à la remorque des marchés, recommandations encore plus importantes dans le contexte du réchauffement climatique. L’État ne doit pas seulement prendre les risques que le secteur privé ne peut pas se permettre, mais aussi déterminer les objectifs de cette prise de risque en fonction du bien commun.

Et alors…

Lire ou ne pas lire? Lire! J’ai bien sûr déjà entendu parler des interventions étatiques importantes en recherche fondamentale et en technologies d’application générale, mais je n’avais jamais lu de textes aussi exhaustifs que ce livre sur cette question. En outre, l’autrice distingue clairement les objectifs du secteur privé, les profits, de ceux que doit avoir l’État, axés autour du bien commun. Petit bémol, le chapitre sur la révolution écologique, en fait vers une «économie verte», est intéressant, mais trop centré selon moi sur des approches technologiques et financières. En plus, l’autrice ne tient pas compte du fait que la croissance ne peut pas être infinie. Cela dit, son livre demeure très intéressant et pertinent pour tout le reste! Les 453 notes, surtout des références, mais aussi quelques compléments d’information parfois substantiels, sont en bas de page.

Notons finalement que ce livre présente plus en détail le concept d’État entrepreneur que dans son livre suivant que j’ai présenté dans ce billet, ce qui m’a porté à me procurer celui-ci, même s’il a été écrit avant. Je l’ai d’ailleurs trouvé plus intéressant. Cela dit, son livre que j’ai préféré est The value of everything que j’ai présenté dans ce billet, à ma connaissance pas traduit en français.

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