Le Fonds des générations et le remboursement de la dette (2)

Le billet que j’ai publié la semaine dernière sur le Fonds des générations et le remboursement de la dette a suscité passablement d’intérêt, mais a confondu beaucoup de monde. Rarement ai-je reçu autant de commentaires de personnes me disant ne pas avoir trop bien compris ce billet, voire à n’y avoir strictement rien compris. Je vais me réessayer en présentant un tableau qui, je l’espère pourra permettre de saisir le sens de la manœuvre du gouvernement.

Même si je ne compte pas reprendre les explications du dernier billet, je rappelle que messieurs Couillard et Leitao ont annoncé la semaine dernière leur intention d’utiliser 10 milliards $ du Fonds des générations sur cinq ans pour rembourser des emprunts qui financent la dette du Québec et que pas grand monde a compris leurs explications.

Un tableau

Le tableau qui suit a été construit à l’aide du tableau G.6 de la page G.13 (la 278e…) de la mise à jour de novembre 2017 du Plan économique du Québec pour les cinq premières années et, pour la dernière année, des taux de croissance utilisés entre 2021-2022 et 2022-2023 dans le tableau 6 de la page 14 d’une étude de la Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke portant sur le Fonds des générations.

Ce tableau présente un ensemble de données portant sur l’évolution prévue de ce fonds avant et après l’annonce du gouvernement pour l’année qui s’achève (2017-2018) et pour les cinq années suivantes (2018-2019 à 2022-2023). On notera que la partie du haut contient les prévisions de ces données faites avant l’annonce gouvernementale, que la partie du centre montre les mêmes prévisions ajustées en fonction de cette annonce et que la partie du bas présente la différence entre les deux parties précédentes.

– La valeur comptable représente les sommes accumulées dans le Fonds au début et à la fin de chaque année. C’est cette somme qui est soustraite de la dette dans les documents budgétaires, comme on peut le voir entre autres au tableau G.2 de la page G.4 de la mise à jour.

– Les versements (ou revenus dédiés, dans les documents du budget) sont les sommes ajoutées au Fonds au cours de chacune de ces années. Ces versements proviennent de quatre sources principales :

• des redevances hydrauliques versées par Hydro-Québec et par les producteurs privés d’hydroélectricité;
• des revenus d’Hydro-Québec découlant de l’indexation du prix de l’électricité patrimoniale;
• de la totalité des revenus miniers;
• d’un montant provenant de la taxe spécifique sur les boissons alcooliques.

L’important à retenir ici est que, peu importe leur provenance, ces sommes sont déposées dans le Fonds des générations au lieu de l’être dans le Fonds consolidé du gouvernement et l’oblige à faire des surplus au moins égaux à ces versements pour présenter un budget équilibré selon les exigences de la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations.

– Les revenus de placement sont ceux obtenus par les placements du Fonds, qui sont administrés par la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ).

– Les retraits représentent les sommes totalisant 10 milliards $, à raison de 2 milliards $ par année pendant cinq ans, que messieurs Couillard et Leitao ont annoncé vouloir utiliser pour rembourser des emprunts liés à la dette.

– La hausse nette est le total des versements et des revenus de placements, moins les retraits (lorsqu’il y en a). Additionnée à la valeur comptable du début d’année, elle permet d’obtenir la valeur comptable de fin d’année, qui est aussi la valeur comptable du début de l’année suivante.

– Le service de la dette, que j’ai calculé sur la base d’un taux d’intérêt de 3,3 % de la valeur comptable du début de chaque année, taux que j’ai choisi car il s’agit de la moyenne des taux payés par le gouvernement de 2009 à 2016, représente le coût payé par le fonds consolidé pour conserver les sommes incluses dans le Fonds plutôt que de les utiliser à rembourser des emprunts (ou à en faire moins de nouveaux). Cette dépense supplémentaire payée à même le fonds consolidé force le gouvernement à faire des surplus au moins égaux à ces sommes pour présenter un budget équilibré selon les exigences de la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations. Notons que le choix du taux d’intérêt (3,3 %) ne change rien à la démonstration, tant qu’il n’est pas plus élevé que le taux de rendement des revenus de placement (ce qui n’est arrivé qu’une fois, soit en 2008).

– Les surplus minimaux, comme je l’ai expliqué auparavant, sont la somme des versements et du service de la dette, soit les surplus budgétaires que le gouvernement doit faire en raison de la création du Fonds pour respecter la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations.

– Les profits sont la soustraction du service de la dette des revenus de placement. Ces profits sont l’objectif avoué du fonds, l’obligation de faire des surplus minimaux pouvant être considérée comme un objectif inavoué…

Conséquence des retraits

La première conséquence de ces retraits est un niveau moins élevé de 11,38 milliards $ de la valeur comptable du Fonds à la fin de la dernière année (2022-2023), cette valeur se situant à un peu moins de 19 milliards $ plutôt qu’à 30,35 milliards $. La partie du bas du tableau montre que cet écart est dû bien sûr aux retraits de 10 milliards $, mais aussi à une baisse de 1,38 milliard $ des revenus de placement. Cette baisse se traduit presque également en une diminution des profits (679 millions $) et du service de la dette (703 millions $). Il est bien certain que ces sommes et ces proportions peuvent varier en fonction des hypothèses retenues, mais le principe demeurerait le même tant que le taux d’intérêt payé pour le service de la dette demeurerait inférieur au taux de rendement obtenu sur les placements.

L’autre différence notable est que les surplus budgétaires minimaux que devrait faire le gouvernement seraient moins élevés s’il faisait des retraits de 10 milliards $. On peut en effet voir sur le tableau que ces surplus minimaux passeraient d’un total sur six ans de 16,8 milliards $ s’il n’avait pas décidé de faire des retraits à 16,1 milliards $, une différence de 703 millions $, ce qui représente une baisse de seulement 4,2 % de ces surplus. On notera en plus que ces surplus minimaux obligatoires augmenteraient quand même énormément. En effet, au lieu de passer de 2,3 milliards $ en 2017-2018 à 3,4 milliards $ en 2022-2023, une hausse de 1,1 milliard ou de 50,0 %, ils passeraient de 2,3 milliards $ en 2017-2018 à 3,1 milliards $ en 2022-2023, une hausse de 842 millions $ ou de 37,2 %. Bref, l’objectif de diminuer le service de la dette mentionné par le ministre Leitao est donc réel, mais de bien faible ampleur.

Un autre tableau

En fait, pour se donner plus de marge de manœuvre, le gouvernement devrait soit effectuer des retraits plus élevés, ce qui, on l’a vu, réduirait encore plus les profits générés par le Fonds, soit modifier la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations de façon à ce que l’augmentation des dépenses imputées au fonds consolidé le soit plutôt au Fonds des générations, ce qui permettrait en plus d’améliorer la transparence des activités de ce fonds.

Comme on peut le voir dans le tableau qui suit, cette deuxième option ferait diminuer la valeur comptable du Fonds de 3,3 milliards $ (de 30,3 milliards $ à 27,0 milliards $) par rapport à l’estimation faite «sans retraits» (partie du haut du tableau précédent), mais les profits ne baisseraient que de 172 millions $, soit beaucoup (quatre fois) moins que la baisse associée à l’annonce gouvernementale (679 millions $). En effet, près de 95 % de la baisse de la valeur comptable du Fonds, soit 3,156 milliards $ sur 3,326 milliards $, permettrait une diminution des surplus minimaux, donc une augmentation de la marge de manœuvre du gouvernement, augmentation quatre fois et demie plus élevée que celle associée à l’annonce du gouvernement (703 millions $). Lors de la dernière année de ces prévisions, en 2022-2023, ces surplus minimaux passeraient de 3,4 milliards $ à 2,5 milliards $, une baisse de 860 millions $, ou de 25,3 %, et la marge de manœuvre du gouvernement augmenterait d’autant. Là, l’objectif du gouvernement d’augmenter sa marge de manœuvre serait véritablement atteint (quoiqu’il le serait encore plus si la loi au long nom n’obligeait pas non plus à faire des surplus qui équivalent aux versements dans le Fonds!).

Et alors…

À relire ce billet, je ne suis pas totalement convaincu d’avoir réussi à mieux faire comprendre l’annonce du gouvernement que je l’avais fait avec le billet précédent. En tout cas, l’ampleur des sommes en jeu devrait être plus facile (ou moins difficile…) à visualiser. Ces deux billets montrent à quel point il est difficile pour les citoyen.nes de pouvoir comprendre les annonces gouvernementales qui touchent les questions budgétaires, et encore plus difficile de comprendre celles qui concernent le Fonds des générations, en raison des nombreuses règles comptables et autres qui les entourent. En tout cas, j’ai bien hâte de lire la section sur le Fonds des générations dans le budget qui sera déposé mardi prochain (le 26 mars) pour voir si les tableaux qu’on y trouvera ressembleront aux miens (enfin, à la partie du milieu du premier tableau de ce billet)!