La péréquation et ses pièges

À ma grande surprise, j’ai constaté que le dernier billet que j’ai consacré à la péréquation date de plus de quatre ans. Pourtant, on entend chaque année les mêmes inexactitudes à propos de ce programme. Par contre, de plus en plus de journalistes prennent la peine de les corriger. Même si on doit les féliciter pour leur travail de vulgarisation, il leur arrive de confondre certains éléments complexes de ce programme. Je compte ici revoir certains des articles publiés la semaine dernière et souligner les bouts moins bien expliqués ou erronés. Puis, j’aborderai un aspect de la péréquation rarement considéré (l’évolution de la capacité fiscale des provinces) et ferai finalement le point sur son évolution au cours des 10 dernières années.

Quelques chroniques

– Encore la péréquation! : Ce billet en 10 points de Gérald Fillion est de très bonne tenue. Il explique bien les objectifs et le fonctionnement de la péréquation, mais, peut-être par souci de simplification, il a écrit que «Le montant de péréquation représente l’écart de revenus fiscaux par habitant d’une province avec la moyenne canadienne». En fait, ce ne sont pas les écarts de revenus fiscaux qui sont utilisés pour répartir la péréquation, mais ceux de la capacité fiscale («Les revenus qu’une province obtiendrait [par habitant] si elle appliquait à ses assiettes fiscales un taux de taxation moyen préétabli»), comme l’auteur le dit ailleurs dans son billet. En plus, le montant de la péréquation ne représente plus entièrement l’écart de capacité fiscale depuis des années, car le montant total consacré à la péréquation n’est pas établi en fonction des besoins précis des provinces qui ont une capacité fiscale inférieure à la moyenne, mais selon un montant préétabli qui augmente en fonction de la croissance économique. Il semble toutefois que cette somme s’approchera l’an prochain de ces besoins, compte tenu du fait que l’Ontario n’en touchera plus et d’autres facteurs que je présenterai plus loin.

– Péréquation: à chacun son profiteur : Dans cet éditorial, Paul Journet nuance bien la question et répond adéquatement aux critiques des provinces qui ne reçoivent pas de péréquation. Mais, peut-être par excès d’enthousiasme, il a écrit que «la péréquation ne représente que le quart des transferts fédéraux. La majorité vient des versements pour la santé et les programmes sociaux. Le meilleur portrait des programmes fédéraux, c’est donc le total des versements par habitant. À nouveau, le même constat se dégage : le Québec se situe dans la moyenne. Il est plus avantagé que les autres grosses provinces, mais moins que ses voisins de l’Est». Ce texte est dans l’ensemble exact, mais j’ai tiqué face à son affirmation que le Québec se situe dans la moyenne.

Le tableau ci-contre, qui vient d’une vidéo d’une émission de RDI économie, montre dans sa colonne de gauche que, de fait, le Québec se situe au cinquième rang des 10 provinces pour le montant par habitant qu’il reçoit des transferts fédéraux totaux, donc près de la moyenne. Sauf que les sommes que reçoivent les cinq provinces du haut du tableau sont plus de deux fois plus élevées que celles encaissées par les cinq provinces du bas, et les trois provinces les plus populeuses à part le Québec sont aussi dans le bas du tableau. J’ai donc calculé la moyenne canadienne des transferts fédéraux par habitant et suis arrivé à 1998 $. Les 3013 $ par habitant reçus par le Québec ne se situent donc pas dans la moyenne, mais y sont supérieures de 51 % (ou 77 % plus élevés que les 1696 $ reçus en moyenne par les neuf autres provinces). C’est bien de relativiser l’importance de la péréquation par rapport à l’ensemble des transferts fédéraux, mais il faut reconnaître que le Québec en reçoit plus  que la moyenne, ce qui est normal compte tenu de sa capacité fiscale.

– François Legault, la péréquation et « l’énergie sale » : Ce billet de Michel C. Auger complète bien les deux précédents. Il est par exemple le seul des trois à mentionner de façon explicite que le Québec ne fait pas que recevoir de la péréquation, mais qu’il contribue à son financement (cela n’était que sous-entendu dans les deux articles précédents). Mais, peut-être lui aussi par souci de simplification, il ajoute que «Les provinces qui ont un revenu moyen plus faible reçoivent de la péréquation, les autres n’en recevront pas». Bizarre, car il venait justement d’expliquer que la péréquation est calculée en fonction de la capacité fiscale, et là, il parle du revenu moyen plus faible. Mais, bon, ce n’est pas si grave, car les provinces qui ont un revenu par habitant plus faible ont en général une capacité fiscale plus faible. Mais ça demeure confondant quand on change de critère au milieu d’un texte, surtout quand ce critère est inexact.

Plus loin, on lit «Mais elle [la péréquation] n’existerait pas – ou, au moins, elle ne serait pas aussi généreuse – si les autres provinces choisissaient de taxer leurs citoyens à la même hauteur que le Québec». Là, je ne comprends carrément pas. Il dit plus haut que la capacité fiscale, «ce n’est pas ce que les provinces collectent en impôts et en taxes, mais ce qu’elles pourraient collecter» (ce qui est exact) et là, il dit que si les autres provinces taxaient davantage leurs citoyens, la péréquation n’existerait pas ou serait moins généreuse. Pourtant, cela ne changerait rien aux écarts de capacité fiscale entre les provinces, base de la répartition des sommes prévues à la péréquation! Il dit ensuite que «sans la péréquation, le Québec ne pourrait pas se payer ses généreux programmes sociaux sans surtaxer ses citoyens». Si ce n’est l’utilisation du verbe «surtaxer», qui est plus une opinion qu’un fait (il aurait pu écrire «sans taxer davantage ses citoyens»), cette phrase est exacte, et il n’y a aucune honte à le reconnaître. Enfin, elle est vraie dans le contexte canadien, mais un Québec indépendant pourrait peut-être s’offrir quand même ces services sans péréquation en raison de l’élimination des dédoublements et en réduisant ou en supprimant certaines dépenses du fédéral (comme les dépenses militaires et les subventions aux énergies fossiles), mais ça, c’est une autre question…

Évolution récente de la capacité fiscale

J’ai pris connaissance du graphique qui suit, tiré de ce texte, grâce à un statut de Pier-André Bouchard St-Amant. Je n’ai pas commenté ce statut (qui présente 10 faits sur la péréquation) dans la partie précédente de ce billet parce qu’il ne contient pas d’inexactitude! Je vous invite à le lire, y compris les commentaires.

Ce graphique présente la capacité fiscale de chaque province de 2014-2015 à 2016-2017, soit les capacités qui ont été utilisées pour répartir la péréquation en 2018-2019. Il est intéressant sur plus d’un point. Tout d’abord, on y voit clairement la répartition pour chaque province des variables utilisées pour calculer leur capacité fiscale :

• la consommation qui permet de récolter des taxes à la consommation (partie rouge des barres);
• le revenu personnel, base de l’impôt des particuliers (partie bleue);
• la valeur des propriétés sur laquelle reposent les impôts fonciers (partie verte);
• les profits des entreprises qui sont imposés (partie violette);
• les revenus provenant des ressources naturelles (partie orangée); notons que la péréquation est calculée en retenant le montant qui est le plus avantageux pour chacune des provinces entre «le montant qu’elles recevraient en excluant la totalité des revenus des ressources naturelles ou le montant qu’elles recevraient en excluant 50 % des revenus des ressources naturelles».

Ensuite, même si la période est courte, on peut constater que la capacité fiscale de trois des quatre provinces qui n’ont pas touché de péréquation en 2018-2019 a diminué (surtout en Alberta et en Saskatchewan, mais aussi à Terre-Neuve), alors qu’elle a augmenté dans les six provinces qui en ont reçu. Cela fait en sorte que l’écart entre les capacités fiscales les plus basses et les plus hautes se réduit. La hausse de la capacité fiscale en Ontario explique que le montant de péréquation qu’elle a reçu en 2018-2019 ait été le plus faible depuis 2009-2010 et qu’elle n’en recevra pas en 2019-2020 (voir le tableau qui suit), d’autant plus que le calcul pour cette année s’est fait avec les capacités fiscales de 2015-2016 à 2017-2018, donc sans l’année la plus basse du graphique ci-haut et avec celle de 2017-2018. Cette capacité n’est pas précisée dans ce graphique, mais fut sûrement encore en hausse, car le PIB par habitant de l’Ontario a augmenté de 2,6 % en 2018, selon les tableaux 36-10-0222-01 (PIB) et 17-10-0005-01 (population) de Statistique Canada (le PIB par habitant est un concept différent de la capacité fiscale, mais évolue en général dans le même sens et avec la même ampleur). Notons que ces tableaux montrent aussi une hausse du PIB par habitant en Alberta (8,7 %), en Saskatchewan (3,5 %) et à Terre-Neuve (4,3 %), rompant avec la tendance illustrée dans le graphique, mais qu’il demeure dans les trois cas inférieur à son niveau de 2014, ce qui devrait entraîner une baisse de la moyenne de trois ans des capacités fiscales de ces provinces utilisée pour calculer la répartition de la péréquation pour 2019-2020.

Notons que le texte d’où vient ce graphique explique aussi très bien un autre aspect méconnu de la péréquation, soit les paiements d’ajustement qui sont versés quand le calcul initial de la péréquation ferait en sorte qu’une ou des provinces qui reçoivent de la péréquation se retrouveraient avec une capacité fiscale supérieure à celle d’une province qui n’en reçoit pas.

La péréquation de 2010-2011 à 2019-2020

La partie du bas du tableau ci-haut (tiré des données du ministère des Finances du Canada) montre que la part de la péréquation du Québec a grandement évolué depuis 2010-2011, passant de 59,5 % à 47,9 % en 2012-2013 avant de remonter graduellement pour atteindre son sommet historique de 66,2 % en 2019-2020 (l’an prochain). Il est certain que la conjoncture, soit les niveaux de croissance respectifs des provinces, joue un rôle important dans ces mouvements, quoique les parts des quatre autres provinces qui en recevront l’an prochain sont demeurés assez stables au cours des 10 années illustrées dans ce tableau.

En fait, les mouvements que j’ai décrits pour le Québec s’expliquent presque tous par l’évolution de la part reçue par l’Ontario, le total des parts reçues par ces deux provinces variant de seulement trois points de pourcentage au cours de ces 10 années, entre un minimum de 66,2 % en 2019-2020 et un maximum de 69,1 % en 2012-2013. D’ailleurs, la part minimale reçue par le Québec (47,9 % en 2012-2013) correspond à l’année de la part maximale reçue par l’Ontario (21,1 %), et la part maximale reçue par le Québec (66,2 % en 2019-2020) correspond à l’année de la part minimale reçue par l’Ontario (0 %). Il n’y a rien d’étonnant là. J’écrivais d’ailleurs en 2013 qu’on pouvait penser que, «advenant une baisse prolongée du prix du pétrole et de la valeur du dollar canadien, sa capacité fiscale [de l’Ontario] soit la plus susceptible de rejoindre celle de la moyenne canadienne» et que, si cela arrivait, «l’Ontario ne recevrait plus de péréquation (ou beaucoup moins) et les autres, dont le Québec… en recevraient plus». Cela montre qu’il arrive qu’un scénario élaboré par un économiste se concrétise!

Ce scénario montre aussi que la part de la péréquation reçue par le Québec a probablement atteint un sommet qui ne pourra guère augmenter à l’avenir et qui a même une forte probabilité de diminuer. En effet, comme on peut le voir sur le graphique qui accompagne cette image (ce graphique illustre le PIB par habitant de chaque province et sa position par rapport à la moyenne canadienne), le PIB par habitant d’aucune des cinq provinces qui recevront de la péréquation en 2019-2020 n’est près de dépasser la moyenne, mais celui de deux provinces, soient la plus populeuse du Canada (l’Ontario) et celle qui arrive au troisième rang derrière le Québec (la Colombie-Britannique), l’atteint à peine. Il suffirait que la capacité fiscale d’une de ces deux provinces passe en bas de la moyenne pour que la cagnotte de la péréquation doive être partagée avec une sixième province (et une relativement populeuse) et que la part du Québec diminue considérablement. Et cela pourrait survenir aussi bien à la suite d’une baisse de leur capacité fiscale (par exemple si le dollar canadien s’appréciait) qu’à la suite d’une hausse importante de celle des provinces qui en ont une au-dessus de la moyenne, faisant justement augmenter la moyenne et faisant passer la capacité fiscale de l’Ontario ou de la Colombie-Britannique sous cette moyenne.

Bref, le gouvernement du Québec doit être prudent et doit profiter des années où il reçoit beaucoup de péréquation pour engranger des surplus (disons de deux à trois milliards $, y compris le dépôt au Fonds des générations) au cas où cette possibilité se réalise. C’est rare que je recommande au gouvernement québécois de faire des surplus, mais il faut savoir adapter ses analyses à la situation! Le pire serait que ce gouvernement se vante de ces surplus conjoncturellement plus élevés et se mette à diminuer les taxes et impôts, ce qui, jumelé aux effets du vieillissement de la population, pourrait hypothéquer gravement la situation financière du Québec à moyen et long termes. Cela dit, ce genre d’analyse doit être réexaminé année après année et s’ajuster aux événements. Pour 2019-2020, il est certain qu’il faut être prudent.

Et alors…

La première partie de ce billet a permis de voir que des chroniqueurs, même parmi les plus chevronnés, peuvent confondre certains éléments complexes de la péréquation en tentant de simplifier leurs explications, pourtant pertinentes. La deuxième et la troisième visaient à expliquer des aspects de la péréquation rarement abordés et ont permis de développer des scénarios sur les paiements que le Québec recevra à l’avenir et de constater que le niveau actuel est un sommet qui ne pourra guère augmenter, mais qui pourrait bien diminuer de façon importante. Et ça, on n’en entend pas du tout parler!