Le Fonds des générations

Le Fonds des générations fait l’objet de nombreuses discussions, pour ne pas dire de controverses, depuis le premier montant qui y a été versé le 31 janvier 2007 (voir la note au tableau E.22 de la page E.43 du budget 2016-2017, soit la 525ème sur 580…). Après l’avoir présenté, je vais dans ce billet tenter d’examiner deux aspects de ce fonds, son rendement et son instrumentalisation, puis conclurai en me demandant si la création de ce fonds fut une bonne ou une mauvaise chose, et si on devrait le conserver.

Qu’est-ce que le Fonds des générations?

Le gouvernement définit le Fonds des générations comme «un fonds affecté exclusivement au remboursement de la dette du Québec». Plus précis que ça… Suit un bla-bla promotionnel prétendant que ce fonds permettra «de ne pas léguer aux générations futures le lourd héritage du remboursement de la dette publique» (sentez-vous vos yeux piquer?…) et une description des sources de financement de ce fonds. Pourtant, peu importe la provenance de ce financement, les sommes qui y sont versées représentent au total une ponction équivalente sur les revenus du gouvernement, qu’ils viennent d’Hydro-Québec et des redevances minières ou de la taxe de vente ou de l’impôt sur le revenu des particuliers. Tous ces détails ne sont pour moi que de la poudre aux yeux.

En fait, ce fonds vise simplement à profiter du fait que le gouvernement peut emprunter à un taux d’intérêt moins élevé que le rendement moyen de la Caisse de dépôt et de placement du Québec (CDPQ). On espère ainsi amasser plus de revenus de placements que de frais du service de la dette qu’on épargnerait en empruntant moins chaque année pour financer les versements à ce fonds. Il s’agit donc d’une forme de spéculation, en théorie assez peu risquée, mais risquée quand même, comme on le verra…

Le rendement du Fonds des générations

Si le gouvernement était transparent, le tableau qui suit, ou son équivalent sous la forme d’un bilan financier, devrait être disponible dans les documents gouvernementaux portant sur le budget ou sur le Fonds des générations. Pourtant, la page sur ce fonds ne contient comme données que des prévisions et l’origine des sommes qui lui sont versées. Pour construire ce tableau, j’ai utilisé des données provenant des pages E.9 et E.43 du budget 2016-2017, ainsi que de la page F.22 des «renseignements additionnels» à ce budget et ai effectué quelques calculs. On se doute bien que je ne suis pas tombé par magie sur ces pages et que j’en ai consultées bien d’autres avant de les trouver.

La première ligne de ce tableau indique la hausse annuelle nette de la valeur comptable des actifs du Fonds des générations, hausse qui tient compte des versements directs du gouvernement (troisième ligne) et des revenus de placement (deuxième ligne). La quatrième ligne indique les retraits du Fonds : il n’y en a en fait eu qu’un seul, retrait faisant partie du budget de 2013-2014 de Nicolas Marceau du PQ (budget qui, de façon un peu contradictoire, ajoute au Fonds de nouvelles sources de financement). La cinquième ligne, la valeur comptable du Fonds, est la somme de la valeur comptable de l’année précédente et de la hausse nette, moins les retraits. Cela nous donne la valeur de 8,477 milliards $ en 2015-2016. Le graphique qui sert d’image d’accompagnement de ce billet (graphique tiré de la page D.13 des renseignements additionnels) montre que le gouvernement prévoit que la valeur comptable du Fonds atteindra 22,956 milliards $ à la fin de 2020-2021.

J’ai mentionné plus tôt que le but du Fonds est d’«amasser plus de revenus de placements que de frais du service de la dette qu’on épargnerait en empruntant moins chaque année». Les trois dernières lignes du tableau servent à calculer si cet objectif est atteint et avec quelle ampleur. La première de ces trois lignes (tirée du tableau E.23 de la page E.43 du budget 2016-2017) indique le taux d’intérêt payé par le gouvernement pour emprunter la somme déposée dans le Fonds chaque année. La ligne suivante (Coûts) est le résultat de la multiplication du taux d’intérêt de la ligne précédente par la valeur comptable de l’année précédente et représente donc ce que l’État épargnerait s’il ne faisait pas de versements au Fonds et le liquidait, car il n’aurait pas besoin d’emprunter autant chaque année. La dernière ligne du tableau (profit) est la différence entre la deuxième ligne du tableau (Revenus de placements) et la ligne précédente (Coût). Même si ce calcul est approximatif, il permet de voir que, au cours des cinq premières années d’existence du Fonds, le pari pris en créant le fonds fut perdu. On voit bien qu’il y a risque associé à ce pari! Cela est dû en premier lieu à la perte de 40 milliards $ en 2008-2009 par la Caisse de dépôt et de placements qui administre le Fonds en raison de ses achats massifs de papier commercial adossé à des actifs (PCAA). Par contre, les quatre dernières années furent profitables, surtout parce que le gouvernement a pu ces années-là obtenir des taux d’intérêt bien plus avantageux (entre 2,4 % et 3,3 %) que les années précédentes (entre 3,7 % et 4,7 %). Au bout du compte, le gouvernement aurait fait un profit de 467,5 millions $ depuis la création du Fonds. Cela lui a permis de faire diminuer la dette de ce montant (soit de 0,23 %) et le ratio de la dette sur le PIB de… 0,12 point de pourcentage en neuf ans, soit une moyenne de 0,0135 point de pourcentage par année.

Je tiens à préciser ici la raison pour laquelle j’ai utilisé dans mes calculs le taux d’intérêt des emprunts gouvernementaux de la dernière année et non pas le taux d’intérêt moyen de tous les emprunts gouvernementaux (service de la dette divisé par le montant de la dette, soit 10,005 milliards $ / 207,709 milliards $ = 4,81 %). L’idée est que si le gouvernement liquidait le Fonds et n’y faisait plus de versement, cela ne ferait que diminuer ses besoins de nouveaux emprunts. On peut en effet voir aux pages E.30 et E.31 du budget 2016-2017 que le gouvernement a emprunté en 2015-2016 un total de 15,5 milliards $, surtout pour rembourser des emprunts faits précédemment qui sont arrivés à échéance. S’il avait liquidé le Fonds des générations, il aurait quand même dû emprunter environ 7 milliards $ (15,5 – 8,5 = 7 milliards $). Il faut donc utiliser le taux d’intérêt moyen de chacune des années pour estimer ce coût et non pas le taux moyen de tous les emprunts gouvernementaux.

On voit donc que le gouvernement profite de la création du Fonds, mais très légèrement et que cet avantage dépend à la fois du rendement des placements de la CDPQ du Québec et des taux d’intérêt qu’il paye. Cela dit, historiquement, le rendement de la CDPQ surpasse le taux d’intérêt qui s’applique aux emprunts gouvernementaux. Mais cela reste de la spéculation…

L’instrumentalisation du Fonds des générations

Si la création du Fonds des générations est très légèrement positive pour les finances du Québec, son instrumentalisation est selon moi le plus gros problème lié à sa création et à son maintien. Alors que ce Fonds est formé de placements, on le présente dans le budget du Québec comme une dépense. Par exemple, plutôt que de dire clairement que le surplus budgétaire pour 2015-2016 fut de 3,26 milliards $, un document aussi officiel que le Rapport mensuel des opérations financières montre plutôt un surplus de 1,65 milliard $, plaçant les Versements des revenus dédiés au Fonds des générations de 1,45 milliard $ (et même une «Provision pour éventualités» de 150 millions $, alors que l’année financière est terminée!) sur une ligne séparée (voir le tableau sommaire à la première page de ce document). Il s’agit d’un document préliminaire, mais le même principe trompeur sera appliqué au document final et l’est déjà aux documents budgétaires (comme s’ils n’étaient pas déjà assez difficiles à décoder sans cela…). Ainsi, quand on dit rechercher un budget équilibré, on parle en fait de viser un surplus équivalent aux versements et aux revenus de placements de ce fonds. Cette instrumentalisation dénature totalement la discussion démocratique sur l’utilisation des fonds publics.

Mais il y a pire. Le graphique ci-contre prétend comparer l’évolution du ratio de la dette sur le PIB avec et sans le Fonds des générations. Ce graphique ne montre pas la différence entre le rendement supérieur des placements de la CDPQ et le coût des emprunts du gouvernement (ce que j’ai fait dans la section précédente), mais bien l’effet de l’existence du Fonds des générations avec une situation où son actif disparaîtrait! Pfiou, disparus les quelque 8,5 milliards $ qu’il contient! Pourtant, on l’a vu, si les versements faits dans ce fonds avaient été consacrés directement à la réduction de la dette (ou plutôt à diminuer les emprunts), l’écart entre les deux lignes de ce graphique en 2016 ne serait pas de 2,5 points de pourcentage (57,5 – 55,0 = 2,5), mais de seulement 0,12 point de pourcentage, soit 20 fois moins!

Cette façon de faire permet au gouvernement d’appliquer encore plus de mesures d’austérité sans avoir à les justifier. Il n’y a pas que moi qui reproche au gouvernement ses mesures d’austérité, comme on a pu le lire dans une lettre publiée cette semaine dans Le Devoir par trois économistes orthodoxes, Jean-Pierre Aubry, François Delorme et Pierre Fortin : «Les mesures restrictives de 4,7 milliards appliquées par le gouvernement depuis deux ans ont eu un important effet démultiplicateur sur l’économie et l’emploi. On peut estimer qu’en 2015, le PIB a été inférieur d’environ 5,6 milliards au niveau qu’il aurait atteint sans elles, ce qui a privé le Québec de la création de 40 000 emplois». J’aurais ajouté que cette perte de 40 000 emplois touche surtout les femmes et aurais insisté davantage sur les impacts humains de ces compressions. Mais, bon, ce n’était pas l’objet de leur lettre.

Et alors…

Alors, pour ou contre le Fonds des générations? En fait, ma position de départ était que je m’en foutais un peu. Je me doutais que cet exercice avait le potentiel de rapporter un peu, mais c’était le principe d’obtenir ce gain en spéculant et en augmentant le niveau de financiarisation de l’économie qui me dérangeait. En effet, d’où viennent les «rendements» du Fonds des générations? La politique de placement du Fonds est présentée à la page E.46 du budget 2016-2017 : «La politique de placement du Fonds des générations est composée à 40,0 % de titres à revenu fixe (obligations, dettes immobilières, etc.), à 15,0 % de placements sensibles à l’inflation (immeubles et infrastructures) et à 45,0 % d’actions». Comme l’argent ne pousse pas dans les arbres, cela signifie que ces profits viennent quelque part du travail de personnes pas suffisamment payées ou de rentes dues à l’augmentation artificielle de la valeur d’actifs déjà existants. Mais, bon, comme la valeur comptable du Fonds ne représente qu’un peu plus de 3 % des actifs de la CPDQ (248 milliards $ au 31 décembre 2015) et qu’une poussière microscopique face aux centaines de milliers de milliards $ des actifs financiers mondiaux, la faible contribution du Fonds à la financiarisation de l’économie ne m’empêchait pas de dormir. Bref, je m’en foutais encore.

Mais, quand on voit l’instrumentalisation du Fonds par le gouvernement, là ça me donne des boutons! Bien sûr, des gens comme les trois économistes signataires de la lettre au Devoir dont je parlais plus tôt ne se font pas leurrer par ces manigances. Ils parlent dans cette lettre d’un «surplus de 3,3 milliards en 2015-2016» sans même prendre la peine d’expliquer qu’il faut ajouter au surplus officiel de 1,8 milliard $ la hausse de la valeur comptable des actifs du Fonds des générations, cela étant évident pour eux. Mais, quand des gens qui s’opposent à l’austérité (même un président d’une fédération syndicale!) et voudraient que le surplus soit consacré par exemple à l’éducation parlent d’utiliser le surplus de 1,8 milliard $ (au lieu de 3,3) à cette fin, je vois encore mieux la perfidie de cette instrumentalisation.

Mais, bon, est-ce la faute du Fonds ou de ce gouvernement opaque et hypocrite? Poser la question c’est y répondre. Bref, on peut bien garder le Fonds des générations (ou pas), mais débarrassons-nous de ce gouvernement!