Le libre-échange et les accords de libre-échange

Je poursuis ici la présentation de textes dont j’ai pris connaissance grâce au billet que Timothy Taylor a publié sur les articles offerts gratuitement sur Internet de la revue Journal of Economic Perspectives (JEP) dont il est l’éditeur. Le texte que je vais aborder cette fois est tiré du numéro du printemps 2018 de cette revue, a été rédigé par Dani Rodrik, professeur d’économie politique internationale à la John F. Kennedy School of Government de l’Université Harvard, et est intitulé What Do Trade Agreements Really Do? (Que font vraiment les accords de libre-échange?).

Introduction

Lorsqu’on demande à des économistes des États-Unis si le libre-échange est positif, ceux-ci répondent presque tous et toutes par l’affirmative, tant au sujet de ses effets sur la productivité que sur l’emploi et la consommation. La réponse est aussi enthousiaste sur les effets positifs du même genre de l’ALÉNA (Accord de libre-échange nord-américain). Si la quasi-unanimité de l’appui à la première question est compréhensible, puisque la perception positive du libre-échange est probablement celle qui suscite le moins de division dans cette profession, celle de l’appui à la deuxième question est plus étonnante pour un texte de 2000 pages adopté sous la pression de lobbys et d’intérêts corporatistes.

Pourtant, ce genre d’accords crée toujours des gagnants et des perdants. Les études les plus sérieuses sur la question concluent presque toutes que l’avantage de l’ALÉNA fut minime, tout en ayant nui considérablement à certain.es travailleur.euses (hausse du bien-être aux États-Unis d’un minuscule 0,08 %, selon l’étude la plus récente, mais baisse des salaires de 17 % chez les travailleur.euses ayant moins qu’un diplôme d’études secondaires). Il est possible que les économistes ne réalisent pas que les accords dits de libre-échange les plus récents ne visent plus seulement à réduire les tarifs et les quotas sur les importations, mais ont bien d’autres objectifs.

Le libre-échange et les accords de libre-échange

L’élargissement du spectre couvert par les accords de libre-échange rend leur évaluation beaucoup plus complexe que par le passé, quand ils ne concernaient que les tarifs et les quotas sur les importations, alors qu’ils correspondaient davantage aux théories économiques sur le libre-échange (comme la théorie des avantages comparatifs). Par exemple, les clauses sur la prolongation des droits de propriété intellectuelle (garantissant une plus longue durée de restrictions monopolistiques) avantagent les pays riches au détriment des pays en développement, dont la population doit payer plus cher ses médicaments et d’autres produits pour que des sociétés des pays riches puissent récolter plus de rentes monopolistiques.

De même, les clauses interdisant la restriction de la libre circulation des capitaux empêchent les pays, surtout pauvres, de prévenir des crises financières ou d’en amoindrir l’impact. Pourtant, de plus en plus d’économistes reconnaissent que la mondialisation financière est une des principales causes de la plus grande fréquence des crises financières et de l’augmentation de leur gravité. De leur côté, les clauses qui permettent à un investisseur étranger d’exiger des dommages-intérêts lorsqu’un État adopte des lois ou règlements (fiscaux, environnementaux, sur les normes du travail et la santé, etc.) qui réduisent leurs profits accordent aux investisseurs étrangers des avantages sur les investisseurs des pays hôtes, représentent une négation des systèmes de justice étatique à l’avantage des investisseurs étrangers et constituent une entrave aux décisions démocratiques. Certaines des poursuites dans le cadre de ce type de clauses ont coûté très cher à des États (certains bien moins riches que les entreprises qui les ont poursuivis) et les forcent souvent à faire de l’autocensure en évitant d’adopter des mesures pourtant importantes pour leur population de peur de se faire poursuivre.

Ces clauses n’ont pourtant pas grand-chose à voir avec le libre-échange, certaines d’entre elles (comme les règles sur la propriété intellectuelle) diminuant même la concurrence et ayant été adoptées pour satisfaire des intérêts particuliers. D’autres, comme les règles d’origine (qui obligent qu’un certain pourcentage des intrants utilisés pour produire les marchandises exemptées de tarifs douaniers provienne des pays signataires, ou même d’un d’entre eux) sont carrément protectionnistes. Comment des économistes qui ne jurent que par le libre marché, la concurrence parfaite et le libre-échange (et qui décrient le protectionnisme), peuvent-ils approuver sans hésiter ce genre d’accords? À cause de leur nom?

La logique des accords commerciaux

Si le libre-échange est automatiquement avantageux pour tous les pays, comme le prétend la théorie des avantages comparatifs (et d’autres théories économiques), pourquoi les pays consacrent-ils tant d’énergie à signer des accords de libre-échange, alors qu’ils ne devraient pas en avoir besoin? Serait-ce pour manipuler des termes de l’échange? De fait, la plupart des pays se préoccupent bien plus d’augmenter la valeur de leurs exportations que celle de leurs importations. Par exemple, ils appuient presque tous leurs industries qui exportent (par des subventions, des prêts ou autrement) et tentent de réduire leurs importations. D’autres études suggèrent que les politiciens, même s’ils savent que le libre-échange est profitable à long terme, cèdent à des pressions à court terme provenant de groupes d’intérêts organisés. Et, comme les négociations de ces accords sont toujours entourées du secret le plus opaque, la population n’est pas suffisamment consciente du rôle important de ces groupes d’intérêt dans le contenu des accords. Il est aussi possible (et même probable) que ces accords visent en plus à lier les mains d’un futur gouvernement mené par les adversaires de celui qui est au pouvoir. Mais, il y a aussi une autre hypothèse.

«Supposons maintenant que le gouvernement actuel soit sous la tutelle de lobbys d’entreprises exportatrices, mais pas de lobbys d’entreprises importatrices. Dans ce cas, les objectifs du gouvernement sont de transférer les rentes du reste de la société vers ces entreprises. (…) Ce sont par exemple des sociétés pharmaceutiques à la recherche d’une réglementation de la propriété intellectuelle plus stricte, des institutions financières qui veulent limiter la capacité des pays à restreindre la libre circulation des capitaux ou des multinationales qui veulent établir des tribunaux spéciaux pour faire valoir leurs droits contre les gouvernements étrangers. Dans ce contexte, les accords commerciaux servent à renforcer les intérêts particuliers plutôt qu’à les limiter.»

Quels sont les intérêts que défendent les accords commerciaux?

Après la Deuxième Guerre mondiale, les accords favorisant le libre échange, notamment l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (mieux connu sous son acronyme anglais, le GATT), visaient uniquement à faire diminuer les tarifs douaniers et les autres barrières non tarifaires. Ces accords luttaient efficacement à la fois contre les mesures protectionnistes et le favoritisme (ou la défense d’intérêts particuliers).

Après 1995, l’analyse des accords s’est complexifiée. Par exemple, doit-on considérer la réglementation européenne sur la sécurité alimentaire (avec la prédominance du principe de précaution) comme une barrière non tarifaire protectionniste favorisant les intérêts des producteurs locaux ou comme un reflet de la culture et de la volonté de la population? L’auteur mentionne également le cas de l’interdiction de l’amiante en Europe (maintenant pratiquement interdit aussi au Canada!). Comment évaluer les dispositions, comme celle sur la propriété intellectuelle, qui privilégient les investisseurs ou les sociétés par rapport à d’autres intérêts (comme ceux des travailleur.euses) ou par rapport aux lois qui visent la protection de l’environnement? Et comment accepter que des tribunaux créés pour défendre les profits des investisseurs puissent trancher ce type de questions? Doit-on vraiment mettre des décisions démocratiques reflétant les désirs d’une population sur le même pied que les possibilités de rendement des actionnaires d’une société cotée en Bourse?

Les accords de libre-échange «modernes» accordent parfois plus d’importance aux objectifs particuliers qu’à ceux du commerce auquel on les associe pourtant. Pire, la négociation de ces accords ne peut pas faire l’objet de débats, car elle se fait en secret. On prétend que le secret favorise les compromis, mais il contribue en fait à biaiser les résultats en faveur des acteurs présents à la négociation, comme les représentants des milieux d’affaires et des plus puissants lobbys, et au détriment des absents (tous les autres!). Il n’est donc pas étonnant que les règles touchant la propriété intellectuelle aient pris autant de place dans ces accords et que celles concernant le développement économique et la santé publique en aient pris si peu. En outre, en favorisant les accords bilatéraux, au pire régionaux, plutôt que mondiaux, les États-Unis s’assurent d’un poids bien plus important dans les négociations et peuvent ainsi imposer leurs priorités et aider leurs entreprises, notamment pharmaceutiques (l’auteur décrit les avantages obtenus dans les derniers accords par cette industrie; ceux-ci ne se limitent pas à la prolongation et au renouvellement de la protection de ses brevets, mais touchent aussi l’exclusivité des données de la recherche et des tests et d’autres aspects de la mise en marché). Cet avantage explique sûrement au moins en partie la volonté des États-Unis de négocier des accords séparés avec le Mexique et le Canada plutôt qu’un accord conjoint.

Par ailleurs, ces accords «modernes» ne concernent pas que le commerce de biens, mais aussi celui de services, comme les services financiers. D’ailleurs, les sociétés financières des États-Unis ont parfois obtenu le droit d’ouvrir des établissements financiers et de vendre des assurances dans des pays étrangers. En plus, il est déjà arrivé que le nombre de représentants du secteur financier soit plus élevé que le nombre de représentants gouvernementaux dans les équipes de négociation des États-Unis. Et cela ne tient pas compte de la présence des équipes de lobbyistes des industries pharmaceutique, automobile, laitière, du textile, des vêtements, des technologies de l’information et même du divertissement. L’auteur donne aussi des exemples d’accords auxquels les États-Unis n’ont pas participé dans lesquels les lobbys industriels ont réussi à faire inclure la participation aux appels d’offre sur les marchés publics (soit les achats de biens et services par les organismes publics, les organismes municipaux et les sociétés d’État), comme dans l’Accord économique et commercial global (AÉCG) entre le Canada et l’Union européenne.

Des munitions pour les barbares?

Lors d’allocutions où il présentait cette vision des accords «modernes» de libre-échange, l’auteur s’est déjà fait dire que son discours est dangereux, car il donne des munitions aux barbares, soit les protectionnistes. Cette objection est pour lui révélatrice. Elle montre que la plupart des économistes considèrent que la plus grande menace au commerce international (qui est selon eux intrinsèquement bon) est le protectionnisme. Sauf que, comme on l’a vu, les accords récents n’ont plus rien à voir avec la baisse de tarifs, mais visent d’autres intérêts particuliers bien plus dommageables que le protectionnisme. Pourquoi ces économistes pensent-ils qu’il n’y a des barbares que d’un côté de cet enjeu, alors qu’il y en a manifestement de l’autre côté aussi, et que ceux-ci sont encore plus dangereux que les premiers, car ils cachent leur barbarisme sous le couvert d’accords d’un pseudo libre-échange. Et il conclut :

«Plutôt que de contrer les protectionnistes, les accords commerciaux peuvent favoriser des intérêts particuliers d’industries à la recherche de rentes et d’entreprises politiquement influentes, telles les banques internationales, les sociétés pharmaceutiques et les multinationales. Ils peuvent servir à internationaliser l’influence de ces puissants intérêts nationaux. Les accords commerciaux pourraient encore aboutir à un commerce plus libre et mutuellement bénéfique. Ils pourraient entraîner une amélioration mondiale des règlements et des normes, pour le travail, par exemple, ou l’environnement. Mais ils peuvent aussi produire des résultats purement redistributifs pour les plus riches sous le couvert de «libéralisation des échanges». Comme les accords commerciaux portent de moins en moins sur les tarifs et les barrières non tarifaires, et de plus en plus sur la défense d’intérêts particuliers nationaux, les économistes devraient s’inquiéter davantage des conséquences de ces nouveaux accords. Ils devraient réserver leur appui aux accords commerciaux qui présentent des preuves fiables de leurs avantages et ne pas hésiter à s’opposer aux autres.»

Et alors…

J’ai lu de nombreux documents sur l’utilisation abusive de l’expression «libre-échange» au sujet des accords «modernes» (notamment dans le livre La Déconnomie de Jacques Généreux, dont j’ai parlé dans ce billet), mais ce texte est probablement celui qui fait le mieux le tour de la question (quoique le livre de Jacques Généreux est bien plus critique sur l’ensemble des accords de libre-échange, y compris ceux d’ancienne génération), expliquant clairement en quoi l’utilisation de la terminologie liée au libre-échange est une imposture pour qualifier les ententes récentes qui visent essentiellement à avantager des industries qui ont une forte influence politique.

Mais, en fait, ce n’est pas nouveau. Par exemple, on a toujours présenté le Pacte de l’automobile, signé en 1965 entre les États-Unis et le Canada comme un traité de libre-échange, tandis que son seul objectif était que les États-Unis garantissent qu’une certaine proportion de la production automobile se fasse au Canada pour que celui-ci accepte d’éliminer ses frais de douanes. C’est l’exemple parfait d’un accord protectionniste, mais on le présentait au contraire comme un succès de libre-échange. Il a d’ailleurs été aboli, car jugé illégal par l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Comme mentionné auparavant, les dispositions sur les règles d’origine de l’ALÉNA sont elles aussi protectionnistes (mais pourtant acceptée par l’OMC…).

Ce texte n’est sûrement pas suffisamment critique envers le libre-échange comme tel, mais sa démonstration de l’imposture des accords récents demeure tout de même très claire et est sûrement utile pour réveiller la majorité des économistes des États-Unis qui ne peuvent se retenir de branler la queue quand on leur présente un os toxique parce qu’on a écrit «libre-échange» dessus…