La politique de l’autonomie

Le livre La Politique de l’autonomie – Lutter contre la pauvreté (II) d’Esther Duflo est la suite de celui que j’ai présenté la semaine dernière, soit Le développement humain – Lutter contre la pauvreté (I), tous deux publiés en 2010. Dans ce deuxième livre, elle «démontre les naïvetés et les approximations d’un discours qui entend tout miser sur l’initiative des pauvres» et montre encore une fois que l’expérimentation est la meilleure méthode pour trouver les moyens les plus efficaces pour lutter contre la pauvreté.

Notons que ce livre, comme le précédent, est tiré «de quatre leçons données au Collège de France en janvier 2009 dans le cadre de la chaire annuelle Savoirs contre pauvreté».

Introduction : On ne peut pas être contre la devise «Rendons aux pauvres la lutte contre la pauvreté!», mais encore faut-il que ce droit de contrôler sa propre existence «s’accompagne de la capacité d’exercer ce contrôle et donc, entre autres, de pouvoir accéder à une éducation de qualité et à des services de santé efficaces», comme le disait Amartya Sen. Il ne faudrait pas non plus qu’il soit interprété comme une façon de retirer cette responsabilité à l’État, comme certains promoteurs de la charité privée le font dans beaucoup de pays et de régions, et aimeraient bien le faire ailleurs.

Ce livre vise à étudier, à l’aide de la méthode expérimentale (qui «consiste à comparer deux groupes constitués de façon aléatoire, l’un étant soumis à une politique et l’autre ne l’étant pas»), l’impact de ces initiatives qui reposent sur le postulat que les pauvres peuvent s’en sortir d’eux-mêmes. Ces «travaux nous permettront de déterminer si l’accès aux services financiers et à un pouvoir de décision local est la clé d’une lutte contre la pauvreté efficace et durable, où l’initiative serait rendue aux plus pauvres».

1. La microfinance en question : «Dans les années 1950 et 1960, l’accès au crédit pour les plus pauvres constituait une priorité politique importante dans de nombreux pays en développement». Les solutions adoptées à l’époque n’ont guère réussi à atteindre leurs objectifs, alors que des initiatives locales, avec des volets commerciaux et sociaux, avaient plus de succès. C’est de ce modèle que s’est inspirée «la révolution du microcrédit» dans les années 1970, concept qui s’est étendu à de nombreux pays, même riches. Par la suite, ces initiatives ont dépassé «leur simple rôle de prêteur pour se transformer en institutions de microfinance» (épargne, prêts immobiliers et assurances), s’attirant ainsi de nombreuses critiques. Malheureusement, «ce débat s’alimente plus de passion et d’anecdotes que de réflexion et de faits concrets». C’est cette question que l’autrice compte nuancer pour «présenter un panorama plus complet» de la question.

Elle analyse tout d’abord les raisons pour lesquelles les pauvres ont de la difficulté à accéder au crédit et qu’ils se retrouvent souvent pris à la gorge par des usuriers locaux, puis le fonctionnement des marchés financiers locaux (taux d’intérêt, demande de prêts, modes de remboursement, méthodes de manipulation, etc.). Elle présente ensuite des études et des expérimentations portant sur :

• les facteurs qui expliquent le plus le non-remboursement des prêts traditionnels (niveau du taux d’intérêts, intention de ne pas rembourser ou déboires involontaires);
• les facteurs qui expliquent le plus le succès du microcrédit exercé par la banque Grameen fondée par Mohammed Yunus (lauréat du prix Nobel de la paix en 2006);
• les limites auxquelles la microfinance a fait face par la suite;
• l’impact de remboursements hebdomadaires (alors que les recettes peuvent tarder après l’octroi d’un prêt);
• les avantages et désavantages de la responsabilité solidaire d’un groupe des prêts reçus par chaque membre du groupe, aussi bien pour la banque que pour les membres du groupe emprunteur;
• l’impact de former les membres d’un groupe sur des sujets comme la comptabilité;
• l’utilité des rencontres régulières des membres d’un groupe emprunteur;
• les limites du concept de microfinance;
• l’impact global du microcrédit, beaucoup plus nuancé que ce que ses promoteurs en disent.

Le microcrédit est aussi parfois utilisé pour faire de l’épargne forcée, restreignant les dépenses pour des «biens de tentation» (gâteries) et favorisant l’achat de «biens d’aspiration» (biens durables). Les institutions de microfinance proposent aussi «des assurances santé, des assurances contre la sécheresse ou encore des assurances sur le bétail». Ce service n’étant pas populaire, il est difficile d’en évaluer l’impact. L’autrice conclut que la microfinance est «une belle innovation», mais qu’elle «ne peut à elle seule remplacer les moyens traditionnels de lutte contre la pauvreté».

2. Gouvernance et corruption : L’autrice vise ici à savoir comment les institutions et la corruption sont perçues par la population. La corruption ici n’est pas celle des dirigeants qui détournent des fortunes, mais celles quotidiennes des policiers qui attendent un bakchich pour enregistrer une plainte ou des fonctionnaires et maires qui ne délivreront pas «la carte d’alimentation à laquelle vous avez droit» avant de recevoir un billet. Elle précise ensuite que l’aspect des institutions qu’elle analyse ici est l’ensemble des «règles qui encadrent au jour le jour le processus de décision collective».

L’autrice définit la corruption comme «la situation où un fonctionnaire (ou un élu) enfreint un règlement pour obtenir un avantage personnel. Il peut s’agir de pots-de-vin, de népotisme ou encore de contrats octroyés par favoritisme», ainsi que d’absentéisme systématique. Elle explique ensuite comment on peut quantifier ce phénomène et présente les résultats :

• les policiers refusaient d’enregistrer 60 % des plaintes pour de petits délits (vol de téléphone ou de vélo, harcèlement sexuel, etc.);
• au cours de 304 voyages, les chauffeurs de camion ont versé 6000 paiements illégaux à des militaires et policiers sans lien avec le surpoids du camion;
• «environ un quart des ressources perçues pour la construction des routes est détourné […] et 27 % du travail prétendument payé ne l’est pas dans les faits»;
• selon les groupes (établis selon des critères différents de tentatives de corruption), entre 16 % et 60 % des personnes qui ont obtenu un permis de conduire ont échoué à un test de vérification de leur capacité à conduire.

Pour combattre la corruption, on peut établir des contrôles par le haut (au niveau administratif), par le bas (effectués par les usager.ères) ou par une combinaison des deux. L’autrice donne des exemples de ces trois méthodes. La méthode par le haut (combinée ou non) semble être celle qui donne les meilleurs résultats, la participation des usager.ères à la méthode par le bas étant faible et diminuant rapidement.

L’autrice présente ensuite les avantages et les désavantages de la décentralisation de la gouvernance, puis, à partir d’observations et d’expérimentations, les moyens de favoriser ces avantages et de défavoriser ces désavantages. Elle y aborde notamment l’imposition de quotas pour la représentation de certains groupes (femmes, pauvres, minorités ethniques, etc.), la présence de préjugés raciaux et contre les femmes, et l’information sur la compétence et la probité de candidat.es à des postes électifs.

Elle observe que «les plus pauvres sont les premières victimes de la mauvaise gouvernance et de la corruption» et qu’ils «pâtissent de la médiocrité des services locaux et ne bénéficient pas de ce à quoi ils ont droit», puis conclut qu’expérimenter «sans relâche pour identifier des interventions simples et efficaces, porteuses d’effets concrets sur la vie des plus pauvres, telle est la condition indispensable pour obtenir une société juste et une vie civique épanouie».

Conclusion : L’autrice fait le point sur les principaux constats de ce livre. Si le microcrédit peut parfois contribuer à la lutte à la pauvreté, il ne peut pas «se substituer à des politiques publiques garantissant l’accès à l’éducation, organisant des infrastructures et des services de santé de qualité». En effet, nous «ne pouvons pas nous contenter d’attendre que les pauvres s’enrichissent suffisamment pour s’offrir eux-mêmes tous ces services». Elle ajoute «qu’il ne suffit pas de donner le pouvoir aux communautés pour éliminer la corruption une bonne fois pour toutes». Il faut commencer par fournir des services publics de qualité «pour lesquels les pauvres seront prêts à se battre», mais la suite est moins claire. Pour «pérenniser la lutte contre la pauvreté, tâtonnements, créativité et patience sont indispensables non pour trouver la baguette magique qui n’existe pas, mais pour mettre en place une série de petites avancées qui, peu à peu, amélioreront la vie des plus pauvres».

Et alors…

Lire ou ne pas lire? Lire! Comme celui qui le précède, ce livre présente de façon concrète des moyens pour lutter contre la pauvreté, non pas en se basant sur les grands principes qu’on entend dans le discours international comme la démocratie, la transparence et la décentralisation, mais en expérimentant des moyens simples. Ici aussi, l’autrice montre qu’une même mesure n’aura pas les mêmes effets dans une société et dans une autre. Tout aussi court que le précédent, ce livre est tout aussi précieux. Mais, malheureusement, dans ce livre comme dans le précédent, les notes sont à la fin des chapitres.

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