Croissance économique, inégalités et structure fiscale

La Chaire de recherche en fiscalité et en finances publiques de l’École de gestion de l’Université de Sherbrooke a publié en janvier un cahier de recherche produit par Luc Godbout et Suzie St-Cerny et intitulé Croissance économique et structure fiscale : rappel des principaux constats.

Mise en contexte

Le gouvernement a demandé à l’été 2021 aux économistes universitaires des suggestions sur le rôle que pourrait jouer la fiscalité dans l’atteinte des objectifs gouvernementaux, notamment pour augmenter le potentiel économique du Québec. «L’objectif du présent texte consiste à reprendre et à actualiser certains constats relatifs aux divers modes de taxation et à rappeler que certaines actions peuvent être posées à leur égard pour mieux contribuer, ou moins nuire, à la croissance économique» en tenant compte de «critères d’efficacité, d’équité et de simplicité».

Structure fiscale et effets des modes d’imposition

Les auteur.es présentent la structure fiscale du Québec, notamment en la comparant avec la structure moyenne des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) : plus d’impôts sur le revenu des particuliers, sur les bénéfices des sociétés, sur les salaires et sur le patrimoine (l’impôt foncier des villes et la taxe scolaire), et moins de taxes à la consommation et de cotisations sociales. Iels se demandent ensuite si «une révision de la structure fiscale du Québec pour qu’elle converge davantage vers celle de la moyenne de l’OCDE, notamment quant à l’utilisation relative de l’impôt sur le revenu et des impôts à la consommation, pourrait contribuer à stimuler la croissance économique».

Pour répondre à cette question, iels font une revue de la théorie économique (orthodoxe) sur les impacts associés à chacun des types de prélèvements fiscaux sur :

• l’effort de travail : la progressivité de l’impôt sur le revenu des particuliers lui nuirait le plus, même si cela n’a pas du tout été observé lors de l’ajout d’un palier d’imposition au fédéral en 2016, le directeur parlementaire du budget ayant trouvé à cet égard une élasticité nulle (en fait négative, mais il a refusé d’accepter ses résultats, voir ce billet); iels notent aussi que la baisse de cet impôt et la hausse des taxes à la consommation réduit la progressivité du système fiscal;
• l’épargne et l’investissement : la taxe à la consommation aurait moins d’impact que l’impôt sur le revenu des particuliers sur l’épargne (dont les intérêts sont imposés), mais comme bien des formes d’épargne ont un traitement fiscal privilégié (comme les REER, les CELI et les gains en capital), cet effet est de toute façon mineur;
• l’évasion fiscale : l’évasion fiscale est plus importante pour l’impôt sur le revenu des particuliers que pour les taxes à la consommation, mais les auteur.es ne précisent pas qu’il est tout à fait possible de lutter contre cette évasion; en outre, rien ne prouve que l’évasion fiscale varie en fonction du taux d’imposition (il y en a au moins autant aux États-Unis où les taux d’imposition sont plus bas qu’ici) alors que l’évasion de la taxe de vente peut augmenter en fonction de son niveau, comme la forte croissance de la contrebande de cigarettes après la hausse des taxes sur le tabac en 1985 le montre bien.

Résultats d’études mesurant les effets des modes d’imposition sur l’économie

Les auteur.es présentent les résultats d’études basées sur des méthodes différentes qui arrivent toutes à la conclusion que les taxes à la consommation et l’impôt foncier sont les deux sources de revenus qui entraînent le moins de désincitatifs à l’épargne, à l’investissement et au travail. Ces études reposent sur :

• des modèles d’équilibre général calculables : dont j’ai montré les biais dans ce billet sur le même sujet en 2014 (les auteur.es citent entre autres l’étude que j’ai critiquée dans ce billet), car reposant sur des hypothèses qu’on sait fausses; ces modèles ont depuis été critiqués par de nombreux économistes, même orthodoxes (voir entre autres ce billet);
• «l’approche du coût marginal des fonds publics», qui est dérivée de la courbe de Laffer (concept démenti ou relativisé par bien des économistes, car elle ne tient compte que de l’effet sur le travail, mais pas de l’effet de revenu, qui fait en sorte qu’on est incité à augmenter ses heures de travail si son revenu diminue pour compenser cette baisse, ou à moins travailler si ses revenus augmentent, comme l’a montré la baisse des heures de travail des médecins quand on a augmenté leur rémunération, ce qui va directement à l’encontre de cette théorie; voir entre autres ce billet, cet autre et pourquoi pas celui-ci et celui-là), prétend que l’élasticité de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés est positive, alors que les résultats des études sur le sujet ne sont pas convaincantes, comme l’étude du directeur parlementaire du budget que j’ai citée auparavant l’a montré; par ailleurs, les nombreuses baisses de l’impôt sur les profits des sociétés au cours des dernières décennies, surtout sous le gouvernement Harper, n’ont entraîné aucune hausse des investissements, mais plutôt une hausse des liquidités des entreprises non financières, à tel point que le ministre conservateur Jim Flaherty et Mark Carney, gouverneur de la Banque du Canada à l’époque, en sont venus à reprocher aux entreprises de ne pas utiliser l’argent de ces baisses d’impôt comme elles le devraient (voir ce billet et cet autre);
• d’autres modèles économétriques : les auteur.es citent sept études (dont une à paraître) allant dans le même sens, quoiqu’une d’entre elles n’observe aucun avantage économique significatif au changement analysé par les auteur.es; j’ajouterai ici que toutes ces études n’étudient que l’impact sur le PIB, n’abordant pas les effets de ces changements sur l’environnement, les inégalités et les problèmes de société qui en découleraient, et sans analyser le changement de contenu du PIB que cela entraînerait; par exemple, une de ces études arrive à la conclusion que tout revenu fiscal nuit à la croissance économique sans imaginer ce que serait une société sans gouvernement et sans services publics, ou avec une réduction majeure de ces services (avec la pandémie, on a pourtant un exemple éloquent des conséquences désastreuses de décennies de mesures d’austérité dans les services de santé et d’éducation, entre autres);
• d’autres études : les auteur.es citent un gouvernement (conservateur de la Saskatchewan) qui prévoyait une amélioration du PIB avec un tel changement (on ne sait pas si cette prévision s’est réalisée…) et une autre étude des États-Unis (qui n’a pas de taxe de vente fédérale) qui arrive à la même conclusion.

Estimation des effets d’un redosage sur le potentiel économique au Québec

Dans un encadré, les auteur.es estiment en se servant des études citées plus tôt qu’un déplacement de revenus fiscaux de 2 milliards $ (baisse de l’impôt sur le revenu des particuliers de 2 milliards $ et hausse équivalente de la taxe de vente, soit une hausse d’un point de pourcentage) ferait augmenter le PIB par habitant du Québec de 2031 d’entre 67 $ et 657 $ (soit d’entre 570 millions $ et 5,6 milliards $, soit près du triple du déplacement de 2 milliards $!). Cet écart montre à quel point les hypothèses et les méthodes utilisées dans ces études peuvent influencer leurs résultats.

La question des inégalités

«Un redosage de la structure fiscale visant à réduire un impôt sur le revenu (impôt progressif) et à augmenter les impôts sur la consommation (impôts plutôt proportionnels en considérant les mesures de corrections/atténuations) inquiétera, à juste titre, tous ceux qui se préoccupent d’inégalités». Les auteur.es affirment que c’est plus l’importance relative des recettes fiscales que leur dosage qui diminue les inégalités, car ce serait les transferts que ces recettes fiscales permettent qui réduiraient le plus les inégalités. Ils citent à cet effet deux études, dont une d’un des deux auteur.es de celle-ci (qui conclut en fait que «le niveau des recettes fiscales collectées est plus important que la structure fiscale dont les gouvernements se servent pour les collecter»). Cela dit, il est vrai que leurs calculs leur montrent un effet non significatif de l’impôt sur le revenu sur les inégalités. Je trouve cela étrange, notamment parce que le graphique 6 de cette étude montre que si les transferts comptent en moyenne pour plus de 70 % de la redistribution globale, les impôts expliquent les 30 % qui restent. J’ai déjà obtenu des résultats semblables pour le Québec et le Canada (voir ce graphique tiré de ce billet), avec un impact plus grand au Québec où le niveau des recettes provenant de l’impôt sur le revenu est plus élevé. Cela contredit aussi cette étude de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) que j’ai présentée dans ce billet et dans ce deuxième billet, ainsi que de nombreux économistes (Thomas Piketty, Emmanuel Saez, Gabriel Zucman, Joseph Stiglitz, Paul Krugman et bien d’autres) qui recommandent la hausse des impôts sur le revenu, notamment du taux marginal d’imposition maximal, comme une des mesures à adopter pour combattre les inégalités.

Comment expliquer que l’impact de 30 % de la redistribution par l’impôt sur le revenu disparaîtrait dans leurs équations? Bizarrement, ces équations ne retiennent que les coefficients de Gini avant impôts et transferts (revenu de marché), et après impôts et transferts, mais pas celui après transferts et avant impôts (revenu total), ce qui aurait permet d’isoler l’impact de l’impôt qui fait plutôt partie de variables séparées. Comment une mesure fiscale qui fait plus réduire les revenus des plus riches que celui du reste de la population et pas du tout celui des plus pauvres n’aurait-elle aucun impact sur les inégalités? Mystère…

Les auteur.es présentent aussi l’indice (ou ratio) entre les recettes provenant de l’impôt sur le revenu des particuliers et celles provenant des taxes à la consommation pour les 16 pays (y compris le Québec) de l’OCDE où les recettes fiscales par rapport au PIB sont plus élevées que la moyenne et où il y a moins d’inégalités que la moyenne. Iels montrent que cet indice passe de 0,3 (République slovaque et Hongrie) à 1,7 (Danemark), le Québec se situant à 1,4, ce qui irait dans le sens de leur conclusion que seule l’importance relative des recettes fiscales fait diminuer les inégalités. Malheureusement, iels n’associent pas cet indice avec les coefficients de Gini et la part du PIB des recettes fiscales, ce qui ne permet pas de voir s’il y a une relation entre cet indice et le coefficient de Gini.

Les auteur.es donnent l’exemple de la Suède qui a un indice de 1,0, sans plus de précision. Pourtant, le cas de la Suède est très intéressant. En effet, ce pays a adopté une réforme importante de sa fiscalité en 1991, qui a fait diminuer le taux marginal de la tranche supérieure de l’impôt sur le revenu de 87 % à 57 %, a adopté un taux fixe de 30 % pour les gains en capital et a fait baisser le taux d’imposition des profits des sociétés de 58 % à 30 %. De fait, la Suède a connu une croissance intéressante à partir de 1994 jusqu’en 2007, mais à peu près au même niveau que dans les années 1970 et 1980, mais bien moins élevée que dans les années 1960. Par contre, ce qui est moins connu, c’est que la Suède fut le pays de l’OCDE qui a connu la plus forte hausse des inégalités (calculé par le coefficient de Gini) des pays de l’OCDE entre 1985 et 2013 (voir ce graphique tiré de ce billet). Alors qu’elle était le pays le plus égalitaire de ces pays en 1985, elle se classait au sixième rang en 2013, le Danemark lui ayant ravi le premier rang (en alternance avec d’autres pays selon les années), pays qui a l’indice du paragraphe précédent le plus élevé (1,7). Il est certain que la réforme de 1991 est loin d’être le seul facteur qui explique la hausse des inégalités en Suède (voir cette analyse), mais il serait étonnant qu’elle n’y ait pas contribué. Notons aussi que cette hausse des inégalités a surtout frappé les «demandeurs d’emploi, en particulier les jeunes, personnes d’origine étrangère, familles monoparentales, etc.».

Et alors…

Je demeure toujours sceptique face au supposé arbitrage entre la croissance et les inégalités, et même entre la croissance et le dosage des recettes fiscales. En plus, ce que proposent les auteur.es de cette étude a déjà été essayé au Québec en 1998. M. Godbout en parlait justement il y a un an dans cet article, mais sans rien dire sur les effets qu’a eus ce redosage presque identique à ce qui est proposé dans cette étude. En effet, on précise dans cet article que le premier ministre Bernard Landry avait augmenté la taxe de vente du Québec (TVQ) d’un point de pourcentage en 1998 en diminuant d’autant les recettes de l’impôt sur le revenu des particuliers, exactement ce que recommandent les auteur.es de cette étude. Les auteur.es reviennent aussi sur cette expérience dans leur conclusion, et sur quelques autres changements fiscaux y ressemblant, mais toujours sans tenter d’en présenter les impacts sur la croissance et les inégalités. Par exemple, est-ce qu’on a vu une hausse notable du PIB huit ans après le redosage de 1998, comme les études citées par les auteur.es le prévoient? Il faudrait bien sûr une étude sur le sujet pour tenir compte de l’impact d’autres facteurs, mais le PIB réel a augmenté de 2,8 % en 1997 et de 3,2 % en 1998, et de seulement 1,5 % en 2005 et de 1,2 % en 2006. Cela ne prouve rien en soi, car de nombreux autres facteurs peuvent influencer la croissance du PIB, mais il ne semble certainement pas y avoir eu de poussée notable vers le haut. Et les inégalités? Ce graphique, que j’ai déjà cité auparavant dans ce billet, montre que le rôle redistributeur des impôts a justement commencé à diminuer deux ans après cette réforme fiscale. Encore là, cette baisse peut être due à de nombreux autres facteurs, mais ce constat mériterait quand même un examen plus approfondi, ce que les auteur.es n’ont pas fait, ni pour la croissance, ni pour les inégalités, pas plus pour le redosage de 1998 que pour les autres qu’iels mentionnent.

Assez étrangement, les auteur.es ne parlent pas d’un autre impact du redosage qu’iels proposent, sur un indicateur pourtant sur toutes les lèvres depuis près d’un an. En effet, quand on diminue les impôts et qu’on augmente la taxe de vente, cela a un impact sur le niveau de l’inflation. C’est un peu ridicule, car la baisse d’impôt compense l’inflation produite (par contre pas nécessairement sur les mêmes personnes), mais il demeure qu’une hausse d’un point de la taxe de vente fait augmenter les prix des produits taxés. Comme de nombreux biens et services sont exonérés de la taxe de vente (aliments, loyers, livres, etc.), une hausse de la taxe de vente d’un point de pourcentage ne fait pas augmenter les prix de 1 %. En me fiant sur une évaluation tirée d’une autre étude des deux mêmes auteur.es de la proportion des achats non taxables en 2008, on peut estimer qu’une hausse de la taxe de vente d’un point de pourcentage fait augmenter les prix à la consommation d’environ 0,6 % (0,62 % en 2008). Ce n’est pas l’enfer, mais, dans le contexte actuel, cela donne une autre raison pour ne pas implanter ce redosage, d’autant plus qu’une hausse supplémentaire de l’inflation pourrait accentuer ou prolonger des mesures adoptées pour faire diminuer l’inflation, comme des hausses des taux d’intérêt et des baisses des dépenses publiques, ce qui ferait diminuer la croissance économique.

Bref, je suis loin d’être convaincu par les démonstrations des auteur.es de l’impact positif sur la croissance et neutre sur les inégalités de leur proposition de redosage de la structure fiscale et m’interroge sur ses autres effets (composants du PIB favorisés, émissions de GES de plus en plus inquiétantes, inflation, etc.).

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